Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. K. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że określone w nim przesłanki: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. muszą być spełnione łącznie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. należy rozpatrywać mając na uwadze "długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wskazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za krótkotrwałą". Skarżący pełnił służbę od [...] kwietnia 1982 r. do [...] kwietnia 1999 r. tj. przez 17 lat i 1 miesiąc, z czego od [...] kwietnia 1982 r. do [...] lipca 1990 r. tj. przez 8 lat i 4 miesiące, co stanowi ok. 49% całkowitego okresu służby, była to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
Minister wyjaśnił, że odmówił uwzględnienia wniosku A. K. z [...] października 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ponieważ skarżący niemal połowę służby pełnił na rzecz totalitarnego państwa. Nie była to więc służba krótkotrwała. Na poparcie wyrażonego stanowiska organ powołał się na wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 376/18 i z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 392/18, którymi Sąd oddalał skargi ze względu na długoletnią służbę na rzecz państwa totalitarnego.
A. K. w skardze do Sądu wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. jako wydanej z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że jego służba przed 1990 r. była krótkotrwała. Skarżący zarzucił, że organ nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie zaistnienia przesłanki wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, o której mowa pkt 2 ust. 1 art. 8a tej ustawy. A. K. stwierdził, że złożona przysięga zobowiązywała go do służby nawet z narażeniem życia i zdrowia, zaś o takim charakterze jego służby po 1990 r. świadczą "sytuacje i zdarzenia" które opisywał w pismach kierowanych do organu prowadzącego postępowanie w latach 2018-2019 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga A. K. zasługuje na uwzględnienie.
W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ podniósł, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 8 lat i 4 miesiące oraz że nie była to służba krótkotrwała zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i w porównaniu do całości okresu jego służby (17 lat i 1 miesiąc). Z tego powodu uznał, że "bezcelowa" jest analiza przesłanki wyłączenia art. 8a ustawy, której mowa pkt 2 ust. 1 tego przepisu.
Stanowisko organu nie jest prawidłowe.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10)
Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.
Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.
Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.
Zdaniem Sądu, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie jest służą krótkotrwałą. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 17- letniej służby skarżącego, 8 lat to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Pomocne w ustaleniu powodów tej oceny nie jest z pewnością stwierdzenie organu, że krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. należy rozpatrywać mając na uwadze "długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wskazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za krótkotrwałą". W odniesieniu do tego stwierdzenia, trzeba zauważyć, że w demokratycznej Polsce skarżący pełnił służbę do [...] kwietnia 1999 r., a więc dłużej niż na rzecz tzw. totalitarnego państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 stwierdził, że organ nie może zaniechać zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w kontekście oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu.
A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. również wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3207/19). Organ oceniając spełnienie przez skarżącego przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinien zbadać te wszystkie okoliczności, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczynił.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ musi rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", czy służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i państwa totalitarnego oraz odnieść się do okoliczności podniesionych przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, dotyczących jego służby.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie winny sposób.
Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.