Uzasadnienie
A. K. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lipca 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku strona przedstawiła przebieg swojej służby.
Co więcej, Pan A. K. podkreślił, że swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową oraz powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Nigdy nikogo nie prześladował, nie był karany sądownie, administracyjnie, ani dyscyplinarnie. Ponadto strona wskazała, że nie dopuściła się sprzeniewierzenia swoich powinności jako funkcjonariusz i jako obywatel. Wnioskodawca podkreślił, że w trakcie pełnienia jego ponad 32 - letniej służby, nie popełnił jakiejkolwiek zbrodni, występku czy innego czynu zasługującego na potępienie, a swoje obowiązki służbowe wykonywał w sposób rzetelny i sumienny, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym mogą świadczyć otrzymane przez niego nagrody i wyróżnienia.
Rozpoznając w/w wniosek organ ustalił, że A. K. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] stycznia 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego informację o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. 6 lat i 7 miesięcy. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 1 miesiąc i 19 dni (od dnia [...] grudnia 1975 r. do dnia[...] stycznia 2006 r.).
Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 1 rok, 11 miesięcy i 21 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby Pan A. K. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu [...] września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. (L. dz. [...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że Pan A. K. po dniu [...] września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w Policji ww. zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu, otrzymywał nagrody pieniężne, a także był pozytywnie opiniowany.
W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział Pana A. K. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Zgodnie z informacją przekazaną przez Komendanta Głównego Policji ww. otrzymał podziękowanie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. - za dotychczasową służbę.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznając, że wnioskodawca nie spełnia wymogów ustawowych, decyzją z dnia [...] października 2018 r. odmówił stronie zastosowania wnioskowanego wyłączenia.
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w myśl którego minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 3 i lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być w ocenie organu spełnione łącznie.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, wskazano, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej stwierdzono, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych przytoczono synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Analizując drugą z przesłanek formalnych, wskazano, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.
Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wiemy, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały’’ (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczenia wymaga, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.
Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważono też, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i ai1. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazano, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu [...] września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi Ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.
Jak wynika z art.8a ustawy zaopatrzeniowej ma on charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, wskazano, że całkowity okres służby Pana A. K. wynosi 30 lat, 1 miesiąc i 19 dni. W sytuacji, w której służba zainteresowanego była pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat i 7 miesięcy, czyli przez około 22 % całego okresu służby, to zdaniem organu nie można mówić tutaj o krótkotrwałej służbie totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad sześcioletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby.
W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby wskazano, że organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez Pana A. K. zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego nawet duże prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Ponadto strona, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, a charakter i specyfika służby nie przemawiają za skorzystaniem z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Reasumując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł A. K. wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że powyższa decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji narusza art. 8a w/w ustawy. Minister w zaskarżonej decyzji nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych, więc należy tą przesłankę uznać za spełnioną. Natomiast organ stwierdza, że nie ma dowodów na potwierdzenie, iż służba ta była wykonywana z narażeniem zdrowia i życia. Stanowisko takie według skarżącego jest błędne, gdyż po pierwsze przepis ten tylko, jako przykład daje wykonywanie służby z narażeniem zdrowia oraz życia i nie jest to obligatoryjny składnik rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków.
Po drugie wykonywanie służby z narażeniem zdrowia i życia nie musi dotyczyć całego okresu służby. Po trzecie skarżący podkreślił, że w całym okresie pełnienia służby w Policji z uwagi na posiadane uprawnienia minersko-pirotechniczne wielokrotnie brał udział w interwencjach związanych z podłożeniem ładunków wybuchowych a to z kolei powodowało, iż narażał zdrowie i życie przy kontaktach z materiałami wybuchowymi. W takich okolicznościach oczywistym jest, że przesłanka pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia (gdyby nawet była obligatoryjna) została też spełniona.
Również organ zakwestionował krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Wg Ministra służba przed tym okresem była długotrwała, co jest ewidentnie błędnym poglądem. Stosunek służby przed dniem 31 lipca 1990 r. do ogólnego stażu służby wynosi 1/5, co należy uznać jako krótkotrwały. Definicje i rozumienia krótkotrwałości wg słowników i innych tego typu opracowań nie mają tutaj zastosowania. Okres służby przed [...] lipca 1990 r. w wymiarze 6,5 roku do 24 lat służby po tej dacie, w oczywisty sposób świadczy, że był to okres incydentalny. Poza tym, co jest najważniejsze według skarżącego, służba w tym okresie nie miała charakteru na rzecz totalitarnego państwa. Do obowiązków skarżącego należało jedynie przyjmowanie i wydawanie oraz konwojowanie przesyłek tajnych oraz jawnych do instytucji państwowych, publicznych i zakładów pracy. W rzeczywistości wykonywał więc funkcje doręczyciela/listonosza.
Podczas tej służby nie podejmował żadnych decyzji, nie uczestniczył w żadnych szkoleniach ani takich szkoleń nie prowadził, nie brał też udziału naradach oraz nigdy i nikogo z obywateli będących w opozycji nie szykanował i nie prowadził wobec nich żadnych postępowań. Również nie zwalczał obywateli za poglądy religijne, światopoglądowe czy też polityczne, nie wykonywał czynności związanych ze ściganiem i karaniem obywateli.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do meritum sprawy, dla lepszego zobrazowania tematyki której dotyczy należało wyjaśnić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).
W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).
W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust.
1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).
Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.
W tym miejscu warto powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".
Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków.
Odkodowując pojęcie "krótkotrwałości służby" w ocenie tut. Sądu najtrafniejszym i najbardziej obiektywnym będzie odwołanie się do potocznego, najpowszechniejszego i najprostszego rozumienia tego zwrotu. Taki zaś sposób rozumienia najłatwiej wyłonić stosując metodę zestawienia dekodowanego pojęcia z pojęciem przeciwstawnym. Powyższa metoda jest z reguły najczęściej stosowaną przez ludzi, a więc można by rzec że jest metodą najbardziej demokratyczną. Umożliwia bowiem uzmysłowienie sobie znaczenia danego określenia nawet przez osoby, które nie znają w pełni fachowej (słownikowej) definicji. Tego typu metoda tłumaczenia zwrotów niedookreślonych, jako najpowszechniejsza, jest też generalnie akceptowana przez naukę języka polskiego. Odwołuje się bowiem do najbardziej obrazowego ujęcia konkretnej materii. Jako taka jest wiec nie tylko metodą najszerzej stosowaną, ale też prowadzącą do uzyskania najbardziej zobiektywizowanych rezultatów.
Stosując więc powyższą metodę porównawczą, i zestawiając ze sobą pojęcie "krótkotrwałości" z pojęciem "długotrwałości", jako uzasadniona wyłania się konkluzja, iż zwroty jakimi posłużył się organ dla wyjaśnienia tego czym jest krótkotrwałość tj. nietrwałość, chwilowość, przelotność, nie tylko nie stanowią wyczerpującego opisu omawianego pojęcia, ale wręcz stanowią niszową grupę pojęć charakteryzujących "krótkotrwałość". Skoro bowiem pojęcie "długotrwałości", pojmowane jest potocznie jako opisujące stan trwający przez znaczny okres czasu, to nie sposób uznać, aby najtrafniejszym i najpowszechniej stosowanym rozumieniem "krótkotrwałości" była przelotność czy chwilowość. Jako bliższe spełnienia kryterium powszechności i obiektywności można zakwalifikować wskazane przez organ synonimy omawianego pojęcia takie jak: przejściowość, przemijający czas, okres czasowy, trwający krótko, niedługo trwający. Co do zasady, w ocenie tut. Sądu pojęcie "krótkotrwałości" winno być odczytywane jako opisujące stan, który nie trwa przez zbyt długi czas, czy przez choćby znaczny czas.
Nadto, odkodowując zwrot "krótkotrwałość pełnienia służby", który to zwrot w sposób oczywisty wymusza dokonanie zestawienia (porównania) ze sobą co najmniej dwóch okresów, trafnym co do zasady będzie odnoszenie się do całej długości służby pełnionej przez funkcjonariusza. Skoro bowiem ustawodawca formułując przesłankę "krótkotrwałości", nawiązał do materii służby, to zasadnym i uprawnionym jest badanie problematyki długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. na tle całego okresu służby jaką pełnił dany funkcjonariusz.
Na marginesie dodać należało, iż nie sposób zdyskwalifikować także drugiej metody określenia "krótkotrwałości służby" pełnionej przed 31 lipca 1990 r. (tj. jak to opisał ustawodawca – służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa), polegającej na zestawieniu długości służby konkretnego funkcjonariusza z długością istnienia tzw. Państwa totalitarnego. Skoro bowiem sam ustawodawca odniósł się do pojęcia Państwa totalitarnego, traktując pełnienie służby na jego rzecz jako coś nagannego i uniemożliwiającego pobieranie emerytury czy renty w pełnej wypracowanej wysokości, to zestawienie długości owej służby z długością trwania tak opisanego tworu państwowego, znajduje również logiczne uzasadnienie, pozostające w ścisłym związku z pojęciem jakim posłużył się prawodawca.
Również nie sposób byłoby skutecznie zdyskredytować kolejną metodę określenia "krótkotrwałości służby" pełnionej przed 31 lipca 1990 r. polegającą na odniesieniu długości tejże służby do wieku funkcjonariusza. Takie zestawienie wydaje się najpełniej osiągać rezultat, polegający na jeszcze większym stopniu zindywidualizowania rozstrzygnięcia. Nawiązuje bowiem wprost do sytuacji konkretnego funkcjonariusza. Nie wymaga zaś dowodu, że badana decyzja, rozstrzygając indywidualną sprawę skarżącego, powinna w możliwie najdokładniejszy sposób oceniać właśnie całokształt sytuacji faktycznej, dotyczącej tej konkretnej osoby.
Przechodząc do wykładni przesłanki opisanej w art. 8a ust. 1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, to w ocenie tut. Sądu nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art. 8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Tego typu wtręt stylistyczny jest jedynie podkreśleniem, ze jednym z wyjątkowych rodzajów rzetelnego wykonywania zadań, jest ich wykonywanie z narażeniem zdrowia lub życia. Wbrew twierdzeniom organu nie stanowi natomiast ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową (czyli właśnie szczególną) okoliczność, nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi.
Reasumując, powyższe sformułowanie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" o jakim mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy. Jest bowiem znaczeniowo pojęciem o wiele szerszym.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za poprawnością w/zaprezentowanej konkluzji jest to, że zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, gdyby racjonalny ustawodawca chciał zrównać pojęcie rzetelności pełnienia służby z faktem narażania zdrowia czy życia, to dokonałby tego wprost, rezygnując z użycia zwrotu "w szczególności", lub zastępując go np. sformułowaniem "wyłącznie w sytuacjach zagrożenia zdrowia lub życia". Skoro jednak ustawodawca tego nie uczynił, to wykładnia sprowadzająca się do twierdzenia, że o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić tylko wtedy, gdy osoba pełniąca służbę narażała życie lub zdrowie, jest nielogiczna, sprzeczna z językowym rozumieniem odkodowywanego zwrotu i w konsekwencji jawi się jako wykładnia dokonana wprost contra legem.
Przenosząc powyższe wnioski na realia faktyczne badanej sprawy za zasadny należy uznać wniosek, że Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej, którą uczynił podstawą badanego rozstrzygnięcia. W świetle natomiast dokonanej przez tut. Sąd wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jako uprawniona jawiła się konkluzja, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Skoro bowiem strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze 6 lat i 7 miesięcy, zaś cała pełniona przez stronę służba wynosiła ponad 30 lat, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego Państwa nie miała znacznej długości, a nawet że wręcz nie była długa. Jeszcze korzystniej dla strony wygląda zaś zestawienie długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. z długością trwania tzw. Państwa totalitarnego czy z długością życia strony.
W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego uprawnionym będzie określenie przedmiotowej służby pełnionej przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mianem krótkotrwałej.
Co zaś się tyczy przesłanki opisanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, to w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ przywołując informację udzieloną o skarżącym przez Komendanta Głównego Policji, z której wynika, ze strona w sposób rzetelny wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. – nie zakwestionował owej rzetelności (str. 5 uzasadnienia decyzji). Takie działanie organu, równoznaczne jest zaś z przyznaniem faktu, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny wykonywał swoje zadania i obowiązki.
Biorąc pod uwagę powyższe, jak też wyjaśnioną we wcześniejszej części uzasadnienia okoliczność, iż narażenie zdrowia i życia nie jest elementem niezbędnym dla istnienia omawianej rzetelności, przesłankę oznaczoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 również uznać należało za spełnioną przez stronę.
Co się tyczy stwierdzenia Ministra, iż dla możliwości zastosowania art. 8a omawianej ustawy, musi dodatkowo (obok przesłanek z pkt 1 i 2) wystąpić szczególnie uzasadniony przypadek, oraz stwierdzenia, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi na tle pozostałych funkcjonariuszy, to jawiło się one jako nieuprawnione bowiem organ nie wyjaśnił tej kwestii.
W realiach niniejszej sprawy za arbitralną i gołosłowną należało więc uznać konkluzję Ministra, iż skarżący nie legitymuje się żadnymi osiągnięciami w służbie wyróżniającymi na tle innych funkcjonariuszy. Niezależnie bowiem od braku wykazania że przepis ustawy wprowadził przedmiotowy wymóg istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, aby móc w sposób uprawniony wywieść w/w wniosek, należałoby uprzednio dokonać analizy charakteru służby pełnionej przez stronę, w tym z uwzględnieniem faktu posiadanych przez skarżącego uprawnień minersko-pirotechnicznych, jak też faktu wielokrotnego udziału funkcjonariusza w akcjach związanych z tzw. alarmami bombowymi (co np. obrazuje dokumentacja załączona do akt administracyjnych). W szczególności organ powinien dokonać dokładnej analizy nie tylko akt osobowych strony ale też dokumentacji znajdującej się w posiadaniu jednostek, w których skarżący pełnił służbę, dla ustalenia m.in. okoliczności związanych z udziałem funkcjonariusza w akcjach pirotechnicznych. Dopiero bowiem poczynienie powyższych działań, uprawniałoby organ do oceny, czy istotnie służba pełniona przez skarżącego nie zawierała cech szczególnie wyróżniających na tle innych policjantów.
Jak jednak wynika z treści uzasadnienia skarżonej decyzji organ nie poczynił w/w działań. Nawet ani jednym zdaniem nie odniósł się do materii charakteru pełnionej przez funkcjonariusza służby nie mówiąc już o analizie materiałów źródłowych dotyczących poszczególnych interwencji bombowych. To zaś świadczy o tym, że organ również w tym przypadku nie podołał ciążącym na nim obowiązkom rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego i obiektywnej jego oceny i w konsekwencji, że przedwcześnie wydał decyzję odmowną.
W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował (a w odniesieniu do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku nie dokona jego interpretacji) i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.