Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 32/17 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącego stosunku służbowego oddalił skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że pomimo tego, iż art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa wprowadzająca) zawiera jedynie sformułowanie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunku służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a zatem przepis ten nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r., to taki obowiązek organu należy jednak w tym przypadku przyjąć.
Skoro bowiem – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to w analizowanej sytuacji zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.
Dyrektor Izby Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego M.W. z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w dniu [...] lipca 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą trzymał w mocy powyżej określoną decyzje organu pierwszej instancji.
Szef KAS w uzasadnieniu decyzji podał, że rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazywał, by w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3).
Skarżący nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w konsekwencji czego, jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r., stosowanie do przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej.
Podkreślić należy, że ustawodawca nie zawarł nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby.
Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia odwołującej się propozycji pracy lub służby. Organ pierwszej instancji dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego komu należy złożyć propozycje zatrudnienia lub pełnienia służby wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno – kadrowe podległej mu jednostki. Organ podkreślił, że od 1 marca 2017 r. w każdej z konsolidowanych jednostek funkcjonowały komórki organizacyjne zajmujące się szeroko rozumianym wsparciem i logistyką. W wyniku przeprowadzonej reformy ilość komórek zajmujących się procesami pomocniczymi uległa zmniejszeniu. Ograniczeniu została również liczba osób wykonujących zadania z zakresu wsparcia, logistyki i spraw ogólnych. Dotychczas wykonywane przez odwołującą się zadania wynikające z zajmowanego stanowiska nie znajdowały się w katalogu zadań przewidzianych w ustawie, które mogą wykonywać funkcjonariusze Służby Celno – Skarbowej. Powyższe przesłanki zadecydowały o nieprzedstawieniu M.W. do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby.
W ocenie Szefa KAS organ pierwszej instancji działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. Organ ważąc wszystkie argumenty wskazał, że zobowiązany był brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy lecz inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej.
M.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję nr [...] Szefa KAS z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżąca w skardze zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów:
- 1. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ustawy wprowadzającej, poprzez nie zastosowanie się do wykładni przepisów prawa oraz wytycznych zawartych w uzasadnieniach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB Gd 32/17 i w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1038/18;
- 2. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji bez podstawy prawnej;
- 3. art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji posiadanych przez skarżącą kwalifikacji oraz przebiegu służby, wbrew wskazaniom zawartych w powyżej określonych wyrokach;
- 4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie i dyskryminację.
Skarżąca podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązanie organu do wydania decyzji uwzględniającej zawarty w powyżej określonych wyrokach wywód prawny.
Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy też postępowania - sąd uchyla zaskarżony akt i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.
Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej ustawodawca w ustawie wprowadzającej określił trzy rozwiązania prawne, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub w stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy wprowadzającej). Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub gdy funkcjonariusz nie zaakceptuje złożonej mu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzającej). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.
Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po jej przyjęciu przez funkcjonariusza.
Sąd stwierdza, że w przypadku drugiego z ww. rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej, w związku z reformą szeroko rozumianej administracji skarbowej, wielokrotnie wypowiadała się judykatura, aczkolwiek w sposób niejednolity w kwestii podstawy prawnej i możliwości wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Rozbieżności w poglądach składów orzeczniczych spowodowały, że jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie 7 sędziów 1 lipca 2019r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19.
Z uzasadnienia powyżej określonej uchwały wynika, że wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej w związku z art. 276 ust. 1 i 2 tej ustawy.
W tym miejscu podać należy, że organ pierwszej instancji i Szef KAS był związany wykładnią prawa dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku i Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 153 i art. 190 i art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2019 r., poz. 2325 z póżn. zm.)
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. i uwzględnia w sposób należyty ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 817/18.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia bowiem szczególną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.
Sąd, mając powyższe poglądy na względzie, stwierdza, że w przypadku, gdy organ administracyjny pierwszej instancji zdecydował się nie przedstawić skarżącej propozycji służby lub pracy, a z wiążących orzeczeń Sądów administracyjnych, które zapadły w rozpoznawanej sprawie (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1038/18, na mocy którego utrzymano w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 grudnia 2017r. sygn. akt III SAB/Gd 32/17) wynikało, że należało wydać decyzje administracyjną w tym zakresie, to decyzje organów obu instancji powinny zawierać zindywidualizowane powody, które przemawiały za takim, a nie innym stanowiskiem wobec konkretnej osoby. Zdaniem składu orzekającego organy dopełnił tego obowiązku.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze w ocenie Sądu są one nie zasadne. Organy wydające decyzje nie naruszył określonych w skardze przepisów. Decyzje zostały wydane przez właściwe w sprawie organy na podstawie właściwych przepisów prawa. Przy wydaniu decyzji nie doszło również do naruszenia norm konstytucyjnych.
Z powyższych względów, Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.