Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga L. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji K. (zwany dalej: WKP), działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm., zwana dalej: u.p.), orzekł o zwolnieniu L. Z. (zwany dalej: skarżący, funkcjonariusz) ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2019 r. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu, iż funkcjonariusz przez okres ponad 12 miesięcy nieprzerwanie przebywał na zwolnieniach lekarskich. Przedłużająca się systematycznie nieobecność funkcjonariusza w służbie dezorganizowała pracę jednostki Policji oraz negatywnie wpłynęła na realizację przydzielonych jej zadań.
Na skutek złożonego odwołania Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP, organ I instancji) rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego.
W ramach prowadzonego odrębnie na wniosek KWP postępowania orzeczniczego, [...] Rejonowa Komisja Lekarska MSWiA w K. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2019 r. uznała skarżącego za trwale niezdolnego do służby w Policji. Na skutek złożonego przez KWP odwołania, Centralna Komisja Lekarska MSWiA orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i orzekła o uznaniu skarżącego za trwale niezdolnego do służby (kat. C).
Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu – [...] kwietnia 2019 r.) skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do KGP wniosek o zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. rozkazu personalnego KGP nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., utrzymującego w mocy rozkaz personalny KWP nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Jako podstawę wniosku wskazał wydane w dniu [...] kwietnia 2019 r. ostateczne orzeczenie lekarskie w przedmiocie jego niezdolności do służby w Policji. Stwierdził, że w tym stanie faktycznym istnieje obowiązek obligatoryjnego zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p. Za zmianą podstawy prawnej zwolnienia przemawia interes społeczny, polegający na tym, że wymagane jest zastosowanie trafnej reakcji prawnej, oddającej realia zaistniałych okoliczności. Podniósł także, iż za "uchyleniem zaskarżonej decyzji" przemawia słuszny interes strony, bowiem skarżący pozostaje w przekonaniu, że podstawą jego zwolnienia ze służby powinna być przesłanka określona w art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby na wskazanej podstawie prawnej, umożliwi funkcjonariuszowi skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 117 ust. 1 u.p. (świadczenia rocznego).
Wskazał, iż funkcjonariusz wyraża zgodę zarówno na uchylenie jak i zmianę ostatecznej decyzji. Jednocześnie określił, że w razie powzięcia wątpliwości co do kwalifikacji prawnej żądania, organ winien przedmiotowy wniosek rozpoznać zarówno pod względem spełnienia przesłanek określonych w art. 154 § 1 jak i w art. 155 § 1 k.p.a.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. KGP, działając na podstawie art. 155 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., utrzymującego w mocy rozkaz personalny KWP nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Podstawę stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że brak jest podstaw prawnych do modyfikacji decyzji ostatecznej w sposób i w zakresie żądanym przez funkcjonariusza.
W odwołaniu złożonym na powołaną wyżej decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji KGP z dnia [...] marca 2019 r., utrzymującej w mocy rozkaz personalny KWP nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Wniósł również o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym do podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia zakresie, tj. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. podjętego w przedmiocie zdolności skarżącego do służby w Policji.
Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zauważono, że organ I instancji zasadnie wykluczył dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na podstawie - art. 154 k.p.a. Z uwagi na charakter przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego, niemożliwy do zrealizowania jest zawarty w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 136 § 2 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. ma bowiem zastosowanie w zwykłym (odwoławczym) trybie postępowania administracyjnego. Ponadto prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. postępowanie ma zastosowanie jedynie do decyzji o charakterze uznaniowym, nie zaś związanym. Dopuszczalność zastosowania art. 155 k.p.a. musi wynikać z przepisów szczególnych, tj. przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę orzekania w konkretnym stanie faktycznym, które dopuszczają możliwość wyboru przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli więc przepisy wprost określają obowiązki, organ musi się do nich stosować.
Odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy podał, iż wydane przez organy Policji rozkazy personalne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby są decyzjami, na mocy których strona nabyła prawo. Spełniony zatem został pierwszy z ustawowych warunków zastosowania art. 155 k.p.a. Spełniony został również warunek zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, która to zgoda warunkuje dopuszczalność postępowania. We wniosku, który zainicjował niniejsze postępowanie, skarżący w sposób jednoznaczny wskazał, iż wyraża zgodę zarówno na uchylenie, jak również na zmianę ostatecznej decyzji.
Organ wskazał, iż w ustawie o Policji nie ma generalnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie. Jednakże uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość. Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 u.p., który polega na zakończeniu stosunku służbowego. W przypadku ewentualnego uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 k.p.a., którego warunkiem zastosowania jest uchylenie decyzji "z powodu jej wadliwości", nie dochodzi do przywrócenia do służby na podstawie art. 42 ust. 1 u.p. W rezultacie uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji wywoływałoby skutek w postaci nawiązania stosunku służbowego z datą wykonania decyzji opartej o art. 155 k.p.a. Byłby to tryb nawiązania stosunku służbowego nieprzewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych, określonych w stosownych przepisach wykonawczych.
W sprawie doszłoby zatem do nawiązania stosunku służbowego z osobą, która legitymuje się ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej, stwierdzającym jej trwałą niezdolność do służby, a więc z osobą, która nie spełnia jednego z wymogów określonych w art. 25 ust. 1 u.p.
Odnosząc się do żądania skarżącego, dotyczącego zmiany podstawy prawnej zwolnienia strony ze służby w Policji w związku z ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej, która to okoliczność stanowi przesłankę do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p., organ wskazał, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania opisanego trybu nadzwyczajnego uwarunkowana jest więc prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Skutkiem wzruszenia decyzji ostatecznej nie może być jej zmiana, polegająca na przyjęciu innej podstawy prawnej, niż uprzednio określona w tej decyzji. Stąd też niedopuszczalna jest zmiana rozkazu personalnego KGP nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w zakresie przyjęcia innej podstawy prawnej zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, tj. z art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p. dotyczącego zwolnienia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby.
Ponadto zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p. jest możliwe wówczas, gdy komisja lekarska orzeknie o trwałej niezdolności policjanta do służby oraz gdy takie orzeczenie stanie się ostateczne. Tymczasem rozkaz personalny KGP nr [...] dnia [...] marca 2019 r. o zwolnieniu skarżącego (na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 u.p.), został wydany przed podjęciem przez Centralną Komisję Lekarską MSWiA ostatecznego orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2019 r., uznającego skarżącego za trwale niezdolnego do służby.
Oceniając spełnienie ostatniej z przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., dotyczącej konieczności zaistnienia w sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, warunkującej uchylenie lub zmianę decyzji organu administracji publicznej, który ją wydał, Minister stwierdził, iż w niniejszej sprawie słuszny interes strony pozostaje w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, a zatem i interesem społecznym.
Organ odwoławczy za chybione uznał podnoszone w odwołaniu zarzuty w zakresie naruszenia przez KGP art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 w związku z art. 35 § 2 k.p.a. wskazując, że wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu I instancji [...] kwietnia 2019 r., zatem co do zasady termin do jej załatwienia przypadał na dzień [...] maja 2019 r. Z uwagi na fakt, że data ta przypadała na niedzielę, KGP wydając zaskarżoną decyzję w dniu [...] maja 2019 r., bezsprzecznie dochował terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a.
W skardze na powołaną wyżej decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o dokonanie przez organ odwoławczy samokontroli zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie jej w całości oraz wydanie nowej decyzji na podstawie przepisu art. 54 § 3 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a).
Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
- 1. art. 42 ust. 1 u.p. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do konkluzji, iż tryb przywrócenia do służby przepisany treścią niniejszego przepisu nie może mieć zastosowania do decyzji uchylonej w następstwie zastosowania trybu określonego w przepisie art. 155 k.p.a.;
- 2. art. 42 ust. 3 u.p. poprzez jego nieuwzględnienie przy ocenie przesłanki braku sprzeczności z przepisem szczególnym podczas wykładni przepisu art. 155 k.p.a.;
- 3. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uznaniowej w sposób nieuwzględniający słusznego interesu strony oraz interesu społecznego;
- 4. art. 155 k.p.a. poprzez oczywiście błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie w niniejszej sprawie administracyjnej, mające swój efekt w poglądzie jakoby zastosowanie trybu nadzwyczajnego mogło mieć miejsce jedynie w przypadku kumulatywnego, spełnienia obu przesłanek (słusznego interesu strony i interesu społecznego).
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wydana w trybie art. 155 k.p.a. decyzja ma charakter uznaniowy, zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. Z alternatywy nierozłącznej wynika (a taka zachodzi w tym przepisie poprzez użycie spójnika "lub"), iż możliwość zastosowania ww. przepisu aktualizuje się w przypadku spełnienia chociaż jednej z zawartych w nim przesłanek – interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przy jednoczesnym zajściu przesłanek w postaci decyzji ostatecznej, z mocy której strona nabyła prawo oraz gdy zmianie lub uchyleniu nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.
Podniósł, że rozkaz personalny zwalniający skarżącego ze służby w Policji, wydany na podstawie przepisu art. 41 ust 2 pkt 7 u.p. bez wątpienia jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jest również ostateczny.
Stanowisko, że wraz z uchyleniem rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. miało dojść do niejako "automatycznego" przywrócenia do służby wynika z błędnej wykładni przepisu art. 42 u.p. W doktrynie wskazuje się, że uchylenie decyzji o zwolnieniu nie oznacza, że policjant automatycznie jest mianowany na uprzednio zajmowane stanowisko, bowiem funkcjonalna wykładnia art. 42 u.p. uprawnia do stwierdzenia, że to badania lekarskie powinny poprzedzać mianowanie na stanowisko służbowe, gdyż od stanu zdrowia funkcjonariusza zależy, czy w ogóle jest on zdolny do służby w Policji lub służby na konkretnym stanowisku.
Nie można mianować na stanowisko policjanta, którego stan zdrowia uniemożliwia pełnienie służby. Mianowanie powinno być poprzedzone oceną zdrowia funkcjonariusza przez komisję lekarską. Jeżeli stan zdrowia nie pozwala na mianowanie wówczas przełożony ma obowiązek zwolnić policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie organów obu instancji jakoby nie było możliwe wydanie decyzji uchylającej rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Opisany w przepisie art. 42 ust. 1 u.p. przypadek odnosi się do uchylenia decyzji z powodu jej wadliwości. Zgodnie z poglądem doktryny, przyczyny uchylenia decyzji, o których mowa w przepisie art. 42 ust. 1 u.p. znajdują się w przepisach art. 154 i 155 k.p.a.
Odnosząc się do stanowiska Ministra, że w razie ewentualnego uchylenia decyzji KGP z dnia [...] marca 2019 r. (w przedmiocie zwolnienia ze służby), zajdzie konieczność przywrócenia skarżącego do służby w Policji, na co nie pozwala przepis art. 42 ust. 1 u.p. stwierdził, iż w razie uchylenia decyzji KGP (w tym przypadku jako organu II instancji) w obrocie pozostaje nadal decyzja organu I instancji - tj. rozkaz personalny KWP nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Stąd w razie uchylenia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. nie zajdzie taka konieczność, bowiem strona nadal z mocy rozkazu nr [...] będzie zwolniona ze służby w Policji. Po ewentualnym uchyleniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., organ wydając nowe rozstrzygnięcie byłby zmuszony do umorzenia postępowania w zakresie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji w oparciu o okoliczność, iż podstawa określona w art. 41 ust 2 pkt 7 u.p., wyraża fakultatywność rozstrzygnięcia, a na chwilę orzekania (po ewentualnym jej uchyleniu) istniałaby podstawa obligatoryjna do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji - tj. art. 41 ust 1 pkt 1 u.p., która stwierdzona została orzeczeniem Centralnej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdzającym trwałą niezdolność skarżącego do służby w Policji.
Ponadto wbrew twierdzeniom organów, przywrócenie do służby nie następuje automatycznie. Policjant winien po uchyleniu decyzji zgłosić gotowość do podjęcia służby. Z samym faktem uchylenia decyzji wiąże się przywrócenie, któremu jednak musi wtórować zgłoszenie gotowości do podjęcia służby. Jeżeli jednak, mimo zgłoszenia gotowości do podjęcia służby, policjant nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p.. Zatem uchyleniu rozkazu personalnego nr [...] nie sprzeciwia się przepis szczególny.
Podniósł dalej, iż słuszny interes strony uzasadniający zmianę lub uchylenie decyzji, w niniejszej sprawie przejawia się głównie w aspektach ekonomicznych. Wydanie rozstrzygnięcia opartego o inną podstawę prawną - tj. art. 41 ust 1 pkt 1 u.p.
pozwoliłby skorzystać skarżącemu z dobrodziejstwa określonego w przepisie art. 117 tj. tzw. świadczenia rocznego. Ponadto pomiędzy wydaniem ostatecznego orzeczenia przez komisję lekarską, a wydaniem przez KGP rozkazu personalnego nr [...] upłynął dosyć krótki czas, co tym bardziej wydaje się przemawiać za uwzględnieniem słusznego interesu strony, który w tym aspekcie wydaje się przejawiać w dążeniu do zrównania stanu prawnego funkcjonariusza ze stanem faktycznie zaistniałym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Materialnoprawną postawę zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji stanowił art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.
Z cytowanego przepisu wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione następujące przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji.
Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.
Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w trybie art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze w ww. trybie nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji). Na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być ponadto uchylane lub zmieniane prawidłowe decyzje ostateczne. Po drugie w omawianym nadzwyczajnym trybie, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (por. wyrok NSA z 14 marca 1997 r., sygn. akt I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z 29 października 1999 r., sygn. akt I SA 2088/98, Lex Nr 48625).
Ponadto art. 155 k.p.a. może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany).
Kluczowe jednak jest zaznaczenie, że w art. 155 k.p.a. ustawodawca użył określenia: "Decyzja ostateczna (...) może być (...) uchylona lub zmieniona". Organ nie ma obowiązku, lecz tylko możliwość jej zmiany lub uchylenia, wniosek strony w tym zakresie nie jest wiążący. Organ samodzielnie decyduje, czy zastosować powołany przepis i nie może zostać do tego zobligowany samym faktem złożenia wniosku przez stronę. W niniejszej sprawie organ takiej zgody nie wyraził.
Oczywiście zrozumiałe jest stanowisko skarżącego, że wyeliminowanie zaskarżonej decyzji umożliwiłoby mu uzyskanie świadczeń, o których mowa w art.117 u.p. Możliwość ta nie wyczerpuje ani nie aktualizuje jednak przesłanki interesu społecznego.
Rację ma Minister twierdząc, iż w niniejszej sprawie słuszny interes skarżącego (w uchyleniu decyzji ostatecznej) pozostaje w kolizji z obowiązującym interesem prawnym, a zatem i społecznym.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przesłanka "słusznego interesu strony" wskazuje, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty.
Interes ten ma być słuszny obiektywnie, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06).
Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, rozkaz personalny KWP w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, utrzymany następnie w mocy rozkazem KGP, został wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 u.p., zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Powodem zwolnienia L. Z. ze służby w Policji był fakt przebywania przez niego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich przez okres ponad 12 miesięcy (od dnia [...] lutego 2018 r. do dnia [...] marca 2019 r.). Rozkaz KWP jest ostateczny. Zatem organ prawidłowo, na podstawie adekwatnie powołanego przepisu prawa, zwolnił skarżącego ze służby.
Nadzwyczajny tryb postępowania, określony w art. 155 k.p.a., nie służy kontroli ostatecznych rozstrzygnięć, ale jedynie umożliwia (a nie obliguje) zmianę tych rozstrzygnięć z określonych przyczyn. W niniejszym postępowaniu Sąd kontroluje jedynie to, czy KGP prawidłowo - w ramach art. 155 k.p.a. – odmówił zmiany lub uchylenia rozkazu o zwolnieniu skarżącego z Policji, i czy Minister prawidłowo powyższe rozstrzygniecie utrzymał w mocy.
Sąd zwraca uwagę, iż we wniosku z [...] kwietnia 2019 r. skarżący domagał się zmiany podstawy prawnej decyzji ostatecznej (z [...] marca 2019 r.) z art. 41 ust. 2 pkt 7 u.p. (określającej fakultatywną przesłankę zwolnienia ze służby z uwagi na długotrwałą, wynoszącą ponad 12 miesięcy absencję chorobową) na art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p. (określającej obligatoryjną przesłankę zwolnienia ze służby z uwagi na orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską).
Jako uzasadnienie wniosku skarżący wskazał wydanie przez Centralną Komisję Lekarską orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2019 r. ustalającego, że jest on trwale niezdolny do służby. Tymczasem rozkaz personalny o zwolnieniu L. Z. ze służby w Policji został wydany [...] lutego 2019 r., ze skutkiem na dzień [...] lutego 2019 r. i został utrzymany w mocy rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2019r. Zatem rozkazy były wydane w datach wcześniejszych niż orzeczenie Komisji, inaczej mówiąc, w dacie wydania rozkazów brak było podstaw do wydania innej treści rozkazu, lub wydania rozkazu na innej podstawie prawnej.
Zdaniem Sądu Minister właściwie ustalił, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Skutkiem wzruszenia decyzji ostatecznej nie może być jej zmiana, polegająca na przyjęciu innej niż uprzednio określona podstawy prawnej, czy też odmiennych ustaleń faktycznych. Skoro skarżący został zwolniony ze służby w Policji z uwagi na wynoszącą ponad 12 miesięcy absencję chorobową, i ustalenia te były prawdziwe, to organ nie mógł następnie orzec, że zwolnienie nastąpiło z uwagi na jego trwałą niezdolność do służby, skoro okoliczność ta została ustalona przez Komisję Lekarską już po skutecznym zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Kluczowe w tym zakresie jest, iż w dacie podjęcia przez organy Policji rozkazów dotyczących zwolnienia funkcjonariusza ze służby, w obrocie prawnym nie występowało jeszcze orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej, wydane dopiero dnia [...] kwietnia 2019 r.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, organy obu instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy dokonały prawidłowej wykładni art. 42 ust. 1 u.p. i prawidłowo zastosowały normę art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 u.p., który polega na zakończeniu stosunku służbowego. Jest to w dodatku decyzja fakultatywna ("organ może"), a nie obligatoryjna, złożenie wniosku samo w sobie nie zobowiązuje organu do jego uwzględnienia.
Ponadto z treści przepisu art. 42 ust. 1 u.p. wyraźnie wynika, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Skarżący nie może zostać przywrócony do służby, bo jest do niej trwale niezdolny, co orzekła Komisja Lekarska.
Zauważyć nadto trzeba, iż w ustawie o Policji oprócz normy określonej w art. 42 ust. 1 brak jest przepisów prawnych regulujących możliwość "przywrócenia do służby", czy "ponownego przyjęcia" funkcjonariusza, który został z niej skutecznie zwolniony. W tym zakresie art. 25 ust. 7-8 u.p. odsyła do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. z 2012 r. poz. 432, ze. zm.).
W kontekście powyższych ustaleń, za niezasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.