Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019r., poz. 288 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec B. G. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. B. G. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu przedstawił przebieg służby, wskazał zajmowane stanowiska i miejsca pracy w latach 1980 - 1990. Służbę w Milicji Obywatelskiej, a następnie w Policji opisał jako pełnioną w pionie [...]. Oświadczył, że nigdy nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa w jakiejkolwiek "zbrodniczej" instytucji czy strukturze, nie popełnił przestępstwa i wykroczenia oraz, że nie był karany. Jednocześnie zaznaczył, że był wielokrotnie wyróżniany i nagradzany przez przełożonych. Podniósł, że zgodnie ze złożonym ślubowaniem, powierzone mu zadania niejednokrotnie wykonywał z narażeniem zdrowia i życia, został zaliczony do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą.
Minister SWiA decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Nie można bowiem przyjąć, że okres służby wnioskodawcy pełnionej przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa, obejmujący 10 lat i 1 miesiąc, był krótkotrwały. Jednocześnie, nie kwestionując rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., organ stwierdził, iż brak jest dowodów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Wskazał, iż zarówno postawa i osiągnięcia wnioskodawcy w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ww. ustawy.
Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. B. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu spełnia przesłankę krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, gdyż okres jego służby przed 1990 r. był krótszy aniżeli okres służby po tej dacie, a dodatkowo w lipcu 1990 r. przeszedł pozytywną weryfikację, co oznacza, że jego służba nie została oceniona negatywnie. Wskazał, iż spełnia również przesłankę rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., o czym świadczy nie tylko przebieg jego drogi zawodowej, ale przede wszystkim okresowe opinie służbowe i zawarte w nich oceny. Podkreślił nadto, że organ błędnie ocenił kwestię pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, gdyż każdy funkcjonariusz związany rotą ślubowania ma obowiązek podejmować działania w obronie obywateli i Państwa nawet z narażeniem zdrowia i życia, a jedynie odmowa wykonania polecenia może skutkować wyłączeniem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Wskazał, iż dodatkowym dowodem potwierdzającym spełnienie kryterium zagrożenia zdrowia jest fakt uznania go przez [...] Rejonową Komisję Lekarską MSW za inwalidę III grupy w związku ze służbą w Policji. Do wniosku załączone zostały kserokopie: opinii Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w [...], opinii służbowych, roty ślubowania funkcjonariusza Policji oraz orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] maja 2016 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Minister SWiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Motywując rozstrzygnięcie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Stąd postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.
Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.
Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" zachodzi wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania, a krótkotrwałość służby jest bezdyskusyjna. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może być rozpatrywany tylko przy spełnieniu dwóch ww. przesłanek określonych w art. 8a ust. 1.
Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż B. G. pełnił służbę w okresie od dnia [...] lipca 1980 r. do dnia [...] czerwca 2006 r., tj. przez okres 26 lat, z czego na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] lipca 1980 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 10 lat i 1 miesiąc, co stanowi około 39% całego okresu służby. Okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie nosi on cech "chwilowości", czy "przejściowości". Służba w ww. okresie nie nosiła znamion "tymczasowości", lecz miała charakter trwały. Przedmiotowy okres służby zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Dalej organ wskazał, iż dla dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., a także Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz "Ocenie rzetelnego wykonywania służby (...)" z dnia [...] listopada 2017 r. KGP stwierdził, iż B. G. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów dotyczących wymierzonych wnioskodawcy kar dyscyplinarnych. W zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
KWP w [...] w dokumentach z dnia [...] listopada 2017 r. również potwierdził, że B. G. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. Wskazał, iż w aktach sprawy brak jest wzmianek dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Przedstawił jednocześnie informacje o otrzymanych przez wnioskodawcę awansach, podwyżkach dodatku służbowego oraz nagrodach pieniężnych wskazując jednocześnie, iż z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby wnioskodawca został odznaczony orderem czy odznaczeniem państwowym lub odznaką/medalem resortowym po dniu 12 września 1989 r. KWP w [...] stwierdził ponadto, iż w posiadanych dokumentach dotyczących wnioskodawcy brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).
Mając powyższe na względzie Minister SWiA wskazał, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż potencjalne zagrożenie jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.
Dalej organ stwierdził, iż przebieg służby ww. funkcjonariusza nie pozwala przyjąć, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Końcowo organ wskazał, iż z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] września 2017 r. (znak: [...]) wynika, że wnioskujący w okresie od dnia [...] lipca 1980 r. do [...] lipca 1990r. pełnił służbę w komórkach organizacyjnych WUSW w [...]: Wydział "[...]" SB, Wydział [...] SB oraz Wydział [...] SB. W świetle powyższego argumenty zawarte w uzasadnieniu rozpatrywanego wniosku należy uznać za bezprzedmiotowe.
Pismem z dnia 1 września 2019 r. B. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2019 r. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie Ministra SWiA do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.
W motywach skargi skarżący wskazał w szczególności, iż wbrew stanowisku organu spełnił warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem:
- - okres jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. był krótszy od służby pełnionej po 31 lipca 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski,
- - po dniu 12 września 1989 r. powierzone zadania i obowiązki skarżący wykonywał rzetelnie, o czym świadczą dokumenty z przebiegu służby zgromadzone w aktach osobowych,
- - w każdym dniu służby w Policji, którą skarżący pełnił w pionie kryminalnym, istniało realne zagrożenie dla życia i zdrowia.
Skarżący zaznaczył, iż kryterium "krótkotrwałości służby do dnia 31 lipca 1990r." jest niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. Trudno stwierdzić w stosunku do czego należy odnosić ową "krótkotrwałość". Pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po dniu 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. Za tą argumentacją przemawiają względy intuicyjnie wyczuwanego poczucia sprawiedliwości. Nie można, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przekładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny.
Nadto skarżący wskazał, iż zgodnie z regulacjami ustawowymi dotyczącymi służb mundurowych, roty przysięgi zobowiązują wszystkich funkcjonariuszy do pełnienia służby nawet z narażeniem życia i zdrowia. Stąd wynikają szczególne uprawnienia emerytalne policjantów i funkcjonariuszy tych służb. Wskazał również, że dodatkowym dowodem na spełnienie kryterium narażenia zdrowia jest fakt uznania go przez [...] Rejonową Komisję Lekarską MSW za inwalidę III grupy w związku ze służbą w Policji.
W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec B. G. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Powyższy przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".
Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.), będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".
Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zgodzić należy się z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje przy tym oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej - jak wynika z orzecznictwa NSA. Kwestia ta musi być oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak.
W tym miejscu należy przytoczyć pogląd NSA przedstawiony w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 1669/19 (publ. CBOSA). NSA wskazał mianowicie, iż "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.
W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu."
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.
Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymienił komórki organizacyjne, w których skarżący pełnił służbę w latach 1980 - 1990, jednak nie przedstawił szerszej argumentacji w kontekście ww. przesłanki.
Oceniając kryterium "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ w istocie nie zakwestionował tego, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w ww. okresie. Stwierdził jednak, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Organ pominął przy tym okoliczność wynikającą z kopii orzeczenia [...] RKL w [...] z dnia [...] maja 2016r. nr [...], że rozpoznane u skarżącego schorzenie i orzeczone trwałe inwalidztwo pozostają w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.
Niezależnie od powyższego Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że z brzmienia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia lub życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia lub życia - nie jest prawidłowa.
Jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, "(...) brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.
Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
Minister w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po dniu 31 lipca 1990 r. Uznał bowiem, że w sytuacji gdy skarżący nie pełnił służby krótkotrwale na rzecz totalitarnego Państwa w rozumieniu art. 13b ustawy, to nie ma możliwości zastosowania wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.
Tymczasem w świetle powołanych wyżej poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego organ winien dokonać oceny, czy skarżący spełnia przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" biorąc pod uwagę cały przebieg jego służby. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "rzetelności" wykonywanych zadań i obowiązków w służbie nie wyklucza bowiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował.
Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy jakkolwiek pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy, to następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska, jak podkreślał NSA w powołanych wyżej orzeczeniach, godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Powinien również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej 26-letniej służby skarżącego winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić jego wniosek o zastosowanie ww. przepisu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.