Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 7 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2287/19

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 17 pkt 1, art. 77 § 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096); dalej: "k.p.a." oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330); dalej: "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...], odmawiającą M. B. udostępnienia informacji publicznej, w części odnoszącej się do wnioskowanych dokumentów złożonych przez wykonawców-oferentów w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy P.":

1. 1. PHU [...] T. B., ul. Z. [...], [...] P.,
2. 2. T. sp. z o.o. ul. K. [...], [...] O.,
3. 3. F.H-U "K" K. W., J. [...], [...] B.,
4. 4. P.P.H.U. B., T. B. S. [...], [...]S.

M. B. we wniosku z dnia [...] maja 2019 r. domagała się udostępnienia informacji publicznej w postaci pełnych raportów wraz z załącznikami z przeprowadzonych badań w laboratoriach notyfikowanych przez Komisję Europejską zgodnie z wykazem dostępnym na stronie: http://ec.europa.eu/, wg. procedur określonych w normie PN-EN 12566- 3+A1: 2009 dla reprezentatywnego modelu z rodziny urządzeń produkowanych przez producenta w zakresie:

1. - efektywności oczyszczania dla parametrów - zgodnie z załącznikiem B normy (dla najmniejszego modelu z rodziny) wraz z informacjami według punktu B.5,
2. - określenie właściwości podstawowych zgodnie z rozdziałem 5 i 6.3 normy,
3. - wytrzymałości konstrukcyjnej zbiorników - zgodnie z rozdziałem 6.2.1 i 6.2.2 normy (dla największego modelu z rodziny),
4. - wodoszczelności - zgodnie z załącznikiem A, rozdział 6.4 normy (dla wszystkich modeli z rodziny),
5. - trwałości materiału, z którego wykonane są zbiorniki POŚ zgodnie z rozdziałem 6.5 normy.

Organ stwierdził, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie może być ona udostępniona, gdyż stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 936/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 608/13, stwierdził, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego oraz postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej mają charakter odrębny, co oznacza, że ustalenia poczynione w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, odnośnie zakresu dostępu do informacji związanych z tym postępowaniem, są wiążące w przypadku wystąpienia o udostępnienie informacji w oparciu o ustawę do informacji publicznej.

W przypadku, gdy w postępowaniu o udzieleniu zamówienia publicznego zostało przesądzone, że dana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 419 z późn. zm.), to już z tego powodu nie mogłaby być ona udostępniona w trybie u.d.i.p., bez konieczności ponownego badania w tym postępowaniu zasadności objęcia tej informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Skutkiem objęcia oferty, złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia, klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, jest związanie tą klauzulą zamawiającego, który działając w charakterze podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, nie ma innej możliwości niż odmówić udostępnienia dokumentów.

Zdaniem organu, taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ składając oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy P.", ww. podmioty objęły swoje oferty, w części zawierającej informacje, których udostępnienia żąda M. B., klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zamawiający w dniu [...] marca 2015 r. wezwał wykonawców do wyjaśnienia zasadności zastrzeżenia informacji, jako tajemnicy przedsiębiorstwa. W odpowiedzi PHU [...] T. B., T. Sp. z o.o. oraz FHU "K." K. W. oświadczyły też, że zastrzeżone informacje nigdy nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Dwóch oferentów, czyli PHU E. T. B. oraz T. Sp. z oo. złożyły takie oświadczenia przy składaniu ofert, zaś Firma Handlowo-Usługowa "K." K. W. - w piśmie z dnia [...] marca 2015 r.

Oferta czwartego wykonawcy - P.P.H.U T. B. - nie była analizowana przez zamawiającego pod kątem zasadności ujawnienia dokumentów, ponieważ został on wykluczony z postępowania w oparciu o art. 24 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Organ stwierdził, że żądane przez skarżącą informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i jako takie zastrzeżone były do wyłącznej wiedzy komisji przetargowej.

W oparciu o otrzymane od wykonawców wyjaśnienia ustalono, iż wykonawcy z poz. 1, 2 i 3 wykazali łączne spełnienie przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj.:

1. a) objęte tajemnicą informacje obejmowały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa posiadające wartość gospodarczą,
2. b) nie zostały wcześniej ujawnione do wiadomości publicznej,
3. c) przedsiębiorcy co do utajnionych informacji podjęli niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Organ zwrócił uwagę, że to na zamawiającym ciąży ryzyko odtajnienia informacji zastrzeżonych, jako tajemnica przedsiębiorstwa, bo to zamawiający samodzielnie decyduje o prawidłowości zastrzeżenia, a przy tym musi mieć na uwadze możliwość poniesienia konsekwencji prawnych w przypadku bezprawnego odtajnienia. Zatem zamawiający nie miał podstaw do zakwestionowania zasadności utajnienia przez wykonawców części ofert ze względu na zawarcie w nich unikalnych rozwiązań, stanowiących know-how przedsiębiorstw. W konsekwencji istniały wyraźne przesłanki, określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., do ograniczenia dostępu do żądanych przez stronę informacji, a w konsekwencji wydania, na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy, decyzji o odmowie ich udostępnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniosła o uchylenie decyzji SKO w C. z dnia [...] lipca 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów:

1. I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że informacje objęte wnioskiem są objęte tajemnicą przedsiębiorcy;
3. II. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. 1. art. 80 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
5. a) zaniechanie przez organ obowiązku stania na straży praworządności, niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
6. b) brak wszechstronnej oceny i analizy materiału dowodowego, a w konsekwencji błędną ocenę zebranych dowodów - zwłaszcza poprzez:
7. - wadliwe przyjęcie, że dokument "raport wraz z załącznikami z przeprowadzonych badań w laboratoriach notyfikowanych przez Komisję Europejską zgodnie z wykazem dostępnym na stronie internetowej; http://ec.europa.eu, według procedur określonych w normie PN-EN 12566-3+A1:2009 dla reprezentatywnego modelu z rodziny urządzeń produkowanych przez producenta (tablica 1 str. 17 normy) w zakresie objętym wnioskiem" jest objęty tajemnicą przedsiębiorstwa (czyli, że zawiera zastrzeżone dane techniczne, technologiczne i organizacyjne o wartości gospodarczej), podczas gdy raport z badań dla przydomowych oczyszczalni ścieków wystawiony przez laboratorium notyfikowane przez Komisję Europejską określa, czy wskazane do badania przydomowe oczyszczalnie ścieków są zgodne z parametrami opisanymi w normie PN EN 12566-3+A1:2009 w zakresie skuteczności oczyszczania, wytrzymałości konstrukcyjnej, trwałości, wodoszczelności i odporności na ogień, a więc jedynie potwierdza, czy dana instalacja została wykonana zgodnie z cytowaną normą, stąd też - zdaniem skarżącej - brak jest podstaw do przyjęcia, że ww. informacje mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa i w konsekwencji bezzasadnie odmówiono udostępnienia informacji publicznej;
8. - wadliwe przyjęcie, że wykonawcy - PHU [...] T. B., T. sp. z o.o., F.H-U "K." K. W. - wykazali spełnienie przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. że objęte tajemnicą informacje zawierały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, posiadające wartość gospodarczą, nie zostały wcześnie ujawnione do wiadomości publicznej i przedsiębiorcy co do utajnienia podjęli niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, podczas gdy ustalenie te oparto jedynie na budzących wątpliwość środkach dowodowych w postaci oświadczeń wykonawców;
9. 2. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązku zebrania i dokładnej analizy całego materiału dowodowego, jak również niedokonaniu wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej nie może wynikać tylko ze swobodnego uznania organu i opierać się na bezkrytycznym zaakceptowaniu zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz rzeczywistym wykazaniu spełnienia powyższych przesłanek w konkretnym stanie faktycznym po przeprowadzeniu indywidualnego badania, w którym w sposób pełny i precyzyjny organ powinien odnieść się do każdego zastrzeżonego dokumentu. W konsekwencji doprowadziło to do bezpodstawnego uznania, że zastrzeżone informacje zawierają dane o charakterze technologicznym i organizacyjnym, posiadają indywidualny charakter i stanowią know-how wykonawcy, zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nastąpiło w sposób uprawniony, a następnie do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez organ art. 5 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p.

Sąd nie podziela tezy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., że przepisy u.p.z.p., w zakresie jawności procedury zamówień publicznych, stanowią lex specialis względem przepisów o dostępie do informacji publicznej. Relacja lex specialis – lex generalia, to relacja oparta na stosunku zasada - wyjątek. Przepis szczególny wprowadza odmienną regulację dla sytuacji wyróżnionych w sposób przedmiotowy lub podmiotowy, w konsekwencji czego do takich przypadków szczególnych nie mają zastosowania reguły ogólne. Warunkiem wstępnym jest jednak tożsamość zakresu regulacji. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy tylko w sytuacji, gdy inna ustawa reguluje ten sam zakres (por. M. Chmaj, M. Bidziński, P. Szustakiewicz: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2010, s. 31). Wyłączenie stosowania przepisów u.d.i.p., o jakim mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy, ma miejsce wówczas, gdy inny akt w sposób odmienny reguluje kwestię dostępu do informacji publicznej.

Prawo zamówień publicznych takim aktem nie jest. Zgodnie z art. 1 u.p.z.p., ustawa określa zasady i tryb postępowania o zamówienie publiczne, jest zatem aktem regulującym procedurę wydatkowania środków publicznych. Jawność w niej przewidziana ma charakter proceduralny i wewnętrzny, ma znaczenie dla uczestników tego postępowania, jako element jego prawidłowości, konstytuuje ją art. 8 ust. 1 u.p.z.p.

Kwestie relacji między przepisami u.d.i.p. i innych ustaw, regulujących dostęp do informacji mających taki charakter, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13 - dostępna: https://cbois.nsa.gov.pl. Zwrócono w niej uwagę, że "istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski: Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie. Poznań - Wrocław 2007 r., s. 64-65)".

Na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy zatem przyjąć, że w przypadku zbiegu ustaw, pierwszeństwo nad przepisami u.d.i.p. mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Prawo zamówień publicznych nie określiło odrębnej procedury udostępniania informacji publicznej zawartej w dokumentacji postępowania zamówieniowego. Stąd do spraw wszczętych w trybie u.d.i.p., podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 155/12 i z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2208/12 - dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej samodzielnie rozstrzyga, czy jej udostępnienie zgodnie z wnioskiem nie jest ograniczone, w tym ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

W przypadku dokumentów z postępowania o zamówienie publiczne podmiot zobowiązany winien brać pod uwagę ewentualne zgłoszone przez wykonawcę zastrzeżenie poufności określonych dokumentów.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie skuteczność zastrzeżenia tej poufności w postępowaniu o zamówienie publiczne nie była poddana weryfikacji w toku postępowania o zamówienie i na zasadach u.p.z.p. Rozstrzygającego zdania w tej kwestii bynajmniej nie ma wykonawca ubiegający się o zamówienie. Na etapie wniosku o udzielenie informacji publicznej, jeżeli zamawiający nie jest związany stanowiskiem organów orzekających w ramach postępowania o zamówienie, winien przedstawić ocenę, czy zastrzeżone dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, co podlega z kolei weryfikacji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2081/18 - dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).

Nie wystarczy poprzestanie na stwierdzeniu, że skoro przedsiębiorca nie życzy sobie ujawnienia określonych danych i zastrzega, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy, to organ ma obowiązek odmowy udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. W kontrolowanej sprawie organ nie wykazał, aby mające przesądzać o potrzebie zachowania w poufności żądanych danych zastrzeżenie było prawidłowe. Tym samym nie można a priori przyjąć, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.

Okoliczności, które mają świadczyć o spełnieniu materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa, powinny zostać dokładnie zbadane i wyjaśnione przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a następnie w razie odmowy udostępnienia żądanych danych, szczegółowo opisane w decyzji administracyjnej.

Uzasadnienie decyzji, wydanej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia przesłanek tej odmowy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podmiot zobowiązany jedynie ogólnikowo, zbiorczo powielił motywy i wykładnię przepisów związanych z tajemnicą przedsiębiorcy, natomiast zaniechał dostatecznie zindywidualizowanej oceny treści i podstaw do wyłączenia od udostępnienia wnioskowanych dokumentów. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3260/14 i z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1861/17 – dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto w sprawie w ogóle pominięto kwestię istnienia tajemnicy przedsiębiorcy odnośnie wnioskowanej dokumentacji, pochodzącej od czwartego wykonawcy P.P.H.U T. B.B., T. B. S. 74, [...] S., co wynika ze stwierdzenia organu, że dokumentacja tego podmiotu nie była analizowana przez zamawiającego pod kątem zasadności ujawnienia wnioskowanych dokumentów, ponieważ wykonawca ten został wykluczony z postępowania w oparciu o art. 24 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, w zakresie zasadności objęcia wnioskowanych raportów tajemnicą przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., należy wziąć pod uwagę również fakt, że Wójt Gminy P. udostępnił w trybie informacji publicznej, w postaci skanów, dwa spośród sześciu raportów wykonawców, biorących udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy P." - znak: [...], sporządzonych przez:

1. 1. Zakład Usługowo Handlowy inż. Z. D., ul. G., [...] L.;
2. 2. D. S. T. ul. [...], [...] L. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2019 r. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł, Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy.