Uzasadnienie
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., umarzającą w całości postępowanie w sprawie z wniosku W. D., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Poradnia Zdrowia Psychicznego [...] w G. o dostęp do informacji publicznej.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] listopada 2011 r. ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. na obszarze 22 – [...], w rodzaju: opieka [...] i leczenie [...], w zakresie: leczenie środowiskowe (domowe).
W dniu [...] grudnia 2011 r., komisja konkursowa wystąpiła do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o odwołanie postępowania konkursowego [...] uzasadniając to tym, iż przeprowadzenie i rozstrzygnięcie niniejszego postępowania nie gwarantowałoby zachowania przez oddział zapisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.).
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zaakceptował powyższy wniosek komisji konkursowej, a świadczeniodawcy, którzy złożyli oferty w przedmiotowym konkursie zostali poinformowani, komunikatem umieszczonym na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o odwołaniu ww. konkursu ofert.
Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. A. A. działający w imieniu W. D., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Poradnia Zdrowia Psychicznego [...] w G., wystąpił do Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o udostępnienie informacji o powodach odwołania ww. postępowania konkursowego oraz o podanie, którą pozycję w rankingu ofert uzyskała oferta złożona przez NZOZ Poradnia Zdrowia Psychicznego [...] w G..
Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ poinformował wnioskodawcę, że ww. postępowanie konkursowe zgodnie z przepisami art. 150 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zostało odwołane, ponieważ nastąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub zawarcie umowy nie gwarantuje zachowania uczciwej konkurencji i nie leży w interesie świadczeniobiorców, czego nie można było przewidzieć.
Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. A. A., kierownik Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Poradnia Zdrowia Psychicznego [...] w G., wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o szczegółowe wyjaśnienie okoliczności, które spowodowały podjęcie decyzji odwołującej przedmiotowy konkurs ofert.
W dniu [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia żądanych informacji.
Na skutek złożonego przez wnioskodawcę odwołania decyzja ta została uchylona przez Prezesa NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ rozpoznając ponownie sprawę decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. po raz kolejny odmówił udostępnienia żądanych informacji powołując się w podstawie prawnej decyzji na art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ stwierdził, iż żądane informacje nie mieszczą się w żadnej kategorii wskazanej w art. 6 ustawy co oznacza, że nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy.
Na skutek złożonego przez wnioskodawcę odwołania Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ rozpoznając ponownie sprawę pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., poinformował wnioskodawcę, że informacje żądane we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczące przyczyn odwołania postępowania konkursowego nie stanowią informacji publicznej.
Jednocześnie w dniu [...] sierpnia 2012 r., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 2, 4, 6 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej umorzył w całości postępowanie w sprawie wniosku A. A. o dostęp do informacji publicznej wszczęte w dniu [...] grudnia 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ze względu na przedmiot wniosku brak było zatem sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Przepisy właściwe w sprawie nie przewidują bowiem wydania decyzji w sytuacji, gdy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. W niniejszych okolicznościach umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. było zatem obligatoryjne.
Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie. W odwołaniu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 1, 4 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, a także naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 6, 7, 8, 11, 12 i 105 K.p.a.
W związku z powyższymi zarzutami w odwołaniu zawarty został wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez nakazanie udostępnienia informacji żądanych we wnioskach z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r.
Odwołanie to zostało opatrzone pieczątką "Kierownik NZOZ Poradni Zdrowia Psychicznego [...]". Odwołanie nie zostało jednak podpisane.
Prezes NFZ, rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt. K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w odpowiedzi na pismo odwołującego z dnia [...] grudnia 2011 r. przedstawił, w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., przyczynę odwołania konkursu ofert.
Przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zawierają natomiast odniesienia do sposobu ani stopnia szczegółowości poinformowania uczestników postępowania konkursowego o okolicznościach i przyczynach odwołania postępowania konkursowego.
Również przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z dnia 27 grudnia 2004 r.) nie wskazują obowiązku informowania uczestników odwołanego konkursu ofert o przyczynach odwołania.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 1, 4 oraz 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ podniósł, że informacje żądane przez wnioskodawcę nie mieszczą się w żadnej kategorii wskazanej w art. 6 ww. ustawy oraz nie dotyczą zakresu w jakim NFZ wykonuje zadania władzy publicznej i wydatkuje środki publiczne, stąd należało wadliwie wszczęte postępowanie administracyjne umorzyć, zaś wnioskodawcę poinformować pismem o charakterze żądanych informacji.
W niniejszej sprawie nie zachodziły bowiem podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Stąd wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie należało, zgodnie z art. 105 K.p.a., umorzyć.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. A. działający w imieniu W. D., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Poradnia Zdrowia Psychicznego [...] w G., zarzucił organowi:
- 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz niewłaściwą interpretację przepisu art. 14 i art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także naruszenie konstytucyjnej zasady jawności działania władz publicznych i dostępu obywateli do informacji o działaniach władzy publicznej tj. naruszenie art. 61 Konstytucji RP;
- 2. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 6, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 107 K.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak ponownego rozważenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2012 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż organy obu instancji przyjęły błędną interpretację przepisu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznając, że informacje żądane przez skarżącego "nie mieszczą się w żadnej kategorii wskazanej w art. 6 tej ustawy oraz nie dotyczą zakresu w jakim NFZ wykonuje zadania władzy publicznej i wydatkuje środki publiczne". Skarżący podkreślił, że sprawą publiczną jest finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej, które to zadanie jest nałożone na NFZ mocą art. 14 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w tym również przeprowadzanie konkursów ofert, rokowań i zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy.
Zatem twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest nietrafne, gdyż zgodnie z art. 97 ust. 2 ww. ustawy, w zakresie środków pochodzących ze składek NFZ działa w imieniu własnym na rzecz ubezpieczonych. Wynika to również z przepisu art. 114 ust. 1 ww. ustawy, który stwierdza, iż "środki finansowe Funduszu są środkami publicznymi". Dlatego też, wszelkie działania związane z wydatkowaniem tych środków, w tym w szczególności postępowania konkursowe i informacje o nich podlegają generalnej zasadzie jawności, w tym zasadzie jawności finansów publicznych, a odmowa ich udostępnienia może wynikać jedynie z przepisów ustawowych wprost znoszących obowiązek ich ujawniania.
Skarżący zarzucił ponadto, że wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. organ I instancji przedstawił przyczynę odwołania przedmiotowego konkursu ofert są nieprawdziwe, a odniesienia do przepisów art. 150 i 151 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych pozostają bez związku z przedmiotem postępowania o udzielenie informacji publicznej, jak również kwestia podawania do publicznej wiadomości na stronach internetowych informacji o postępowaniach konkursowych. Organ odwoławczy zaniechał tym samym dogłębnego wyjaśnienia kwestii, czy żądane informacje stanowią informację publiczną powtarzając jedynie rozważania organu I instancji. Organ odwoławczy nie zrealizował tym samym nałożonych na niego obowiązków.
Nadto, organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję za podstawę powołał przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który w sprawie tej nie powinien mieć zastosowania, gdyż dotyczy zupełnie innych okoliczności faktycznych.
Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 1, 4 oraz 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ ponownie wskazał, że informacje żądane przez skarżącego nie mieszczą się w żadnej kategorii wymienionej w art. 6 ww. ustawy oraz nie dotyczą zakresu w jakim NFZ wykonuje zadania władzy publicznej i wydatkuje środki publiczne, stąd należało wadliwie wszczęte postępowanie administracyjne umorzyć, zaś skarżącego poinformować pismem o charakterze żądanych informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. W sprawie zachodzą bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] października 2012 r.
Z akt administracyjnych wynika bowiem, że odwołanie które zostało wniesione przez stronę skarżącą od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie zostało podpisane przez wnoszącego odwołanie. Odwołanie to zostało sporządzone pismem maszynowym na komputerze i zostało jedynie opatrzone pieczątką "Kierownik NZOZ Poradni Zdrowia Psychicznego [...]". Brakowało na nim jednak podpisu wnoszącego odwołanie.
Odwołanie zawierało zatem braki, które uniemożliwiały nadanie mu dalszego biegu.
W tej sytuacji organ powinien wezwać wnoszącego odwołanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia jego braków poprzez podpisanie odwołania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania.
Zgodnie bowiem z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis na podaniu warunkuje fakt pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie (Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 355).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2365/93 wyraził pogląd, iż "uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)".
W niniejszej sprawie organ nie wezwał wnoszącego odwołanie do usunięcia braków formalnych odwołania. Rozpoznał zaś odwołanie merytorycznie wydając zaskarżoną decyzję.
W zaistniałej sytuacji należy zatem stwierdzić, iż Prezes NFZ sam z urzędu, mimo braku skutecznie wniesionego odwołania, rozpoznał sprawę w postępowaniu odwoławczym i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] października 2012 r. jest tym samym dotknięta wadą nieważności.
W świetle powyższych ustaleń rozważanie zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.