Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. (data wpływu do organu: 25 lipca 2019 r.) J. W. (dalej: "skarżący") wystąpił do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci "pełnych kosztów budowy ulicy [...] w [...] wraz z wykupieniem terenu po jednej i drugiej stronie rowu".
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz, działając w trybie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] przestawił skarżącemu wnioskowane informacje, tj. łączny koszt zadania inwestycyjnego pn. "[...]", z podziałem na koszty: robót budowlanych, nadzoru inwestorskiego, nadzoru autorskiego, dokumentacji projektowej oraz innych opłat (dziennik budowy, PGE). Jednocześnie organ wyjaśnił, że aktualnie nie są jeszcze znane koszty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod nowo wybudowana drogę, tj. ulicę [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Według danych Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, Starosta [...] wydał 12 decyzji ustalających wysokość odszkodowań na łączną kwotę 237.749,15 zł, przy czym decyzje te nie są prawomocne. Nadto w dwóch sprawach postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowań nie zostały zakończone, zatem finalnie koszty odszkodowań nie są znane (ww. pismo organu – w aktach administracyjnych sprawy).
W dniu 18 listopada 2019 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie z 27 stycznia 2020 r. skarżący wskazał, że przedmiotem jego skargi jest "odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ Burmistrza [...]". Zdaniem skarżącego, przekazana mu informacja nie jest rzeczywista i uczciwa.
Wobec treści pisma skarżącego z 27 stycznia 2020 r., Sąd (pismem z 19 maja 2020 r.) wezwał skarżącego do jednoznacznego wskazania w terminie 7 dni, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej została wyrażona w piśmie Burmistrza z [...] sierpnia 2019 r. pod rygorem uznania, że ww. pismo jest przedmiotem skargi. Powyższe wezwanie skarżący osobiście odebrał 22 maja 2020 r. i dotychczas nie odpowiedział na nie. W konsekwencji Sąd przyjął, iż przedmiotowe pismo organu z [...] sierpnia 2019 r. stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.
Na wstępie przypomnieć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Burmistrza z [...] sierpnia 2019 r. nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny; jest to pismo, w którym przekazano skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Nie stanowi ono decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji.
Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich.
W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać decyzję administracyjną, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub określone tajemnice prawnie chronione albo umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w drodze zwykłej czynności materialno-technicznej, czyli jest to forma tzw. faktycznego działania.
W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje realizację wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, iż pismo organu z [...] sierpnia 2019 r. stanowi odmowę udostępnienia informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, przedmiotowe pismo nie posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Jest to czynność materialno-techniczna, w ramach której organ udzielił skarżącemu informacji publicznej. Nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego, ponieważ nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu (tu: skarżącego) skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną. Zatem musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia.
Tymczasem zaskarżone do tut. Sądu pismo ww. wymogów nie spełnia. Ma ono charakter stricte informacyjny. Dopiero wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania otwiera drogę do kontroli sądowoadministracyjnej.
Z woli ustawodawcy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić szybko i sprawnie bez potrzeby zachowania sformalizowanych reguł kodeksowych. Dlatego do czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu informacji publicznej, nie ma zastosowania ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).
Podobnie jest w sytuacji, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu. Wówczas organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej - może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.