Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2308/20

Uzasadnienie

[...] Park Narodowy z siedzibą w [...] (dalej także jako "wnioskodawca" lub "skarżący") wystąpił do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "organ" lub "Prezes ARiMR") z wnioskiem z [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: "działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...]:

1. 1. czy ubiegano się o przyznanie płatności bezpośrednich?
2. 2. czy jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe lub rolno – środowiskowo – klimatyczne? Jeśli tak, to proszę wskazać jaki jest okres trwania zobowiązania i jakie pakiety oraz warianty są realizowane?".

Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p." lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej") oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że wskazanie informacji dotyczącej ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego lub rolno - środowiskowo - klimatycznego do działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...], zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może być udostępnione ze względu na prywatność osoby fizycznej.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawca zwrócił uwagę, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie dotyczy danych osobowych osób fizycznych, a zatem nie ma zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przedmiotem wniosku nie jest bowiem informacja, kto złożył wniosek o przyznanie płatności, ale czy ktokolwiek złożył taki wniosek i na jego podstawie realizowane są jakiekolwiek zobowiązania na powyższych działkach. Natomiast taka informacja jest niezbędna, ponieważ gdyby potwierdziło się przypuszczenie co do możliwości realizacji na działkach zobowiązań rolno - środowiskowych, mogłoby to być w sprzeczności z celami projektu [...], a w konsekwencji narazić cały projekt na zarzuty ze strony Komisji Europejskiej.

Prezes ARiMR decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, natomiast w myśl art. 6 ust. 1, w rozumieniu ustawy 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922, dalej jako "ustawa o ochronie danych osobowych"), za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja, czy ktokolwiek ubiegał się o płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego lub programów rolnośrodowiskowych do konkretnych działek ewidencyjnych z podaniem odpowiedzi twierdzącej lub przeczącej, w ramach realizowanych przez ARiMR dopłat w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej, jest daną osobową i podlega ochronie zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych.

Informacja taka, w powiązaniu z innymi danymi (w przedmiotowej sprawie wnioskodawca posiada informację o numerach działek ewidencyjnych), może doprowadzić do identyfikacji osoby fizycznej. Żądane informacje podlegają zatem ochronie co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów, zgodnie z którym informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych (wyrok NSA z 19 maja 2015 r. sygn. akt l OSK 1086/10).

Dalej organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednakże zakres tej informacji pozwala na odwołanie się do wyżej wymienionego art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Udostępnienie wnioskowanych informacji umożliwiających ustalenie danych osobowych konkretnych osób oddziaływać będzie także na prywatność tych osób, bowiem znany będzie wnioskodawcy zakres uzyskiwanych środków (a jeśli nie, to w prosty sposób będzie on w stanie go ustalić). Natomiast cechą prawa do prywatności jest to, że jego ochroną jest objęta dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Dobra te są na tyle istotne w katalogu praw i wolności, że podlegają ochronie również w stanach nadzwyczajnych, co gwarantuje art. 233 Konstytucji RP.

W świetle powyższego, pomimo że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., ze względu na prywatność osoby fizycznej ich udostępnienie podlega ograniczeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARiMR oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że żądane przez stronę informacje podlegają ochronie z uwagi na prywatność osoby fizycznej, ponieważ uzyskane dane można powiązać z określoną osobą, podczas gdy informacja czy ktokolwiek ubiegał się o płatność w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego lub programów rolnośrodowiskowych do konkretnych działek ewidencyjnych z podaniem odpowiedzi twierdzącej lub przeczącej, w ramach realizowanych przez ARiMR dopłat w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej w połączeniu z numerami działek ewidencyjnych w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie pozwala na zidentyfikowanie jakiejkolwiek osoby,
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne odmówienie udzielenia informacji publicznej, podczas gdy skarżący w analogicznej sytuacji, za pośrednictwem Ministerstwa Środowiska pozyskał od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa informacje dotyczące ubiegania się o płatności bezpośrednie, z tą różnicą, że informacja dotyczyła działek będących we władaniu wnioskodawcy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne - art. 6 ust. 2 ww. ustawy.

Zatem informacja wtedy "dotyczy osoby fizycznej", gdy "przekazuje" coś na jej temat. Stąd też informacja, czy ktokolwiek ubiegał się o płatność w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego lub programów rolnośrodowiskowych do konkretnych działek ewidencyjnych w połączeniu z numerami działek ewidencyjnych nie pozwala na zidentyfikowanie jakiejkolwiek osoby, która korzysta z dopłat realizowanych przez ARiMR w ramach zakresie Wspólnej Polityki Rolnej, ponieważ działki objęte wnioskiem są własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] i zostały wydzierżawione wnioskodawcy na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z [...] lipca 2015 r., zmienionej aneksem nr [...] z [...] lutego 2017 r.

W ocenie skarżącego, w tej sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej jest całkowicie bezpodstawna. Ponadto Prezes ARiMR swoim działaniem naruszył art. 6 i art. 8 k.p.a., bowiem zasady te stawiają wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Skarżący wskazał również, że pismem z [...] stycznia 2017 r. za pośrednictwem Ministerstwa Środowiska, pozyskał informacje o tym, czy ktokolwiek ubiegał się o płatność w ramach wsparcia bezpośredniego lub programów rolnośrodowiskowych w stosunku do działek będących we władaniu [...] Parku Narodowego. Zakres żądania był taki sam z tą różnicą, że obecnie informacja dotyczyła działek będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], a nie Parku i wówczas przekazane przez ARiMR informacje nie stanowiły danych, które w jakikolwiek sposób mogły naruszyć prywatność osoby fizycznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując co do zasady dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1201/17 uchylił obie wydane w sprawie przez Prezesa ARiMR decyzje. Sąd I instancji podkreślił, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez podmioty reprezentujące Skarb Państwa informacji od innych podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 8a ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134), park narodowy jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.), zaś w myśl art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, sektor finansów publicznych tworzą inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Zatem Dyrektor [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...], działający jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, nie należy do podmiotów uprawnionych do wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Zdaniem Sądu, wykładnia celowościowa przepisu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że temu podmiotowi nie przysługuje uprawnienie do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 ww. ustawy, o udzielenie informacji. Celem u.d.i.p. jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie uzyskiwanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla realizacji idei transparentności władzy publicznej, Sąd wskazał, że pojęcie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego.

Niezależnie od powyższego, niejako na marginesie Sąd dodał, że organ naruszył również przepis art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w sposób bardzo ogólny i lakoniczny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie wskazując na konieczność ochrony prywatności określonej osoby fizycznej.

W wyniku wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1927/18 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Pojęcie "każdego" nie jest jednolicie wykładane w orzecznictwie i literaturze. Prezentowane w tym względzie poglądy znajdują swoje odzwierciedlenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 157/08 oraz w częściowo krytycznej glosie do tego postanowienia opublikowanej w [...]. Glosator sformułował tezę, że sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Służy ona bowiem społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo.

W glosowanym zaś postanowieniu z 28 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż fakt, że NBP jako osoba prawna działa na szczególnych warunkach - nie wyklucza możliwości uzyskania przez NBP informacji o działaniu organów władzy publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wynika z zakresu współdziałania NBP jako banku centralnego z organami władzy publicznej. NSA uznał zatem za całkowicie nieuzasadniony pogląd, że w – ustalonych w tej sprawie warunkach – Prezes NBP nie jest "każdym" w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Ten brak jednoznaczności w ustaleniu pojęcia "każdy" dostrzega również doktryna przyjmując, że wprawdzie określenie to może w niektórych sytuacjach pozwalać również tym podmiotom na uzyskiwanie informacji publicznej, jednak co do zasady organy, w ramach funkcjonowania tzw. dobrej administracji, powinny do sprawnego współdziałania wykorzystywać bądź przepisy ustaw szczególnych, bądź też ogólne zasady nakazujące harmonijne współdziałanie organów władzy publicznej i innych podmiotów realizujących przekazane im zadania publiczne (zob. Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Komentarz, wyd. III, WK 2016). W sytuacji gdy podmiot wykonujący zadania publiczne przekazuje posiadaną informację innemu podmiotowi publicznemu, a ten ma ją wykorzystać do realizacji przypisanych mu zadań publicznych, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie znajdują zastosowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniającym aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku" (zob. Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej, druk sejmowy nr 2094, Sejm III kadencji, s. 18). Zauważa się jednocześnie, że może się zdarzyć, że podmiot wykonujący zadania publiczne zwraca się do innego podmiotu, również wykonującego takie zadania o udostępnienie informacji publicznej, ale do celów innych niż realizacja przypisanych mu ustawą zadań (np. z zamiarem ochrony prestiżu czy wiarygodności). Informacja taka powinna być wówczas udostępniona, prawo do informacji publicznej służy bowiem "każdemu", a jednym z celów ustawy o dostępie jest transparentność zachowań podmiotów publicznych.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał zbyt kategorycznej interpretacji sformułowania "każdy" wychodząc z założenia, że przymiot państwowej osoby prawnej uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do organu. Przyjęcie takiej optyki pozbawia tego typu podmioty w każdym przypadku możliwości wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślił, że na uwzględnienie zasługuje argumentacja skargi kasacyjnej co do faktu, że działki objęte wnioskiem "nie stanowią majątku [...] Parku Narodowego, który został mu powierzony, a zatem Dyrektor BbPN nie może reprezentować Skarbu Państwa w zakresie zarządu tym majątkiem.

Po drugie, wskazany cel umowy nie stanowi realizacji przez Park nałożonych na niego zadań publicznych, a stanowi jedynie dodatkowe przedsięwzięcie realizowane poza obszarem parku narodowego w ramach projektu [...]". Powyższe powinno stać się punktem odniesienia dla Sądu I instancji rozważającego sferę podmiotową analizowanej sprawy. Powyższe wadliwości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności objętej skargą decyzji uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonego wyroku. Poruszone wyżej kwestie związane z charakterem objętych żądaniem informacji i sposobem ich oceny w kontekście ustawowych warunków wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej będą zatem wymagać dokładniejszej analizy i oceny przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd orzekający działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1927/18, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1201/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz.

39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009r., sygn. akt II FSK 1064/08). Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98; NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej.

W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 18 listopada 2020 r. i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy jego własną decyzję z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej z wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1927/18 stwierdził, że Sąd I instancji dokonał zbyt kategorycznej interpretacji sformułowania "każdy" wychodząc z założenia, że przymiot państwowej osoby prawnej uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do organu.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznać należy, że skarżący [...] Park Narodowy jako osoba prawna mógł wystąpić do Prezesa ARiMR z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z [...] marca 2017 r. Prawo do informacji publicznej służy bowiem "każdemu", a jednym z celów u.d.i.p. jest transparentność zachowań podmiotów publicznych. Poza sporem pozostaje, że działki objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią majątku [...] Parku Narodowego, który został mu powierzony, a zatem Dyrektor tego Parku nie może reprezentować Skarbu Państwa w zakresie zarządu tym majątkiem.

Po drugie, wskazany cel umowy nie stanowi realizacji przez Park nałożonych na niego zadań publicznych, a stanowi jedynie dodatkowe przedsięwzięcie realizowane poza obszarem parku narodowego w ramach projektu [...]. W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu - nie budzi również wątpliwości fakt, że żądana przez skarżącego informacja z wniosku z [...] marca 2017 r., posiada walor informacji publicznej. Nie kwestionuje tego nawet sam organ w swoich decyzjach. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz będąca w ich posiadaniu, odnosząca się do tych podmiotów i przez nie wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności, zgodnej z posiadanymi kompetencjami.

Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 4 u.d.i.p. wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w katalogu, w których niewątpliwie mieści się Prezes ARiMR. Istotną kwestią dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje więc jedynie zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ, ze względu na prywatność osoby fizycznej. Powołany przez Prezesa ARiMR jako podstawa prawna decyzji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje wprawdzie wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W ocenie Sądu, organ nie wykazał jednak zasadności swojego stanowiska w kwestii odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Przede wszystkim zauważyć należy, że przedmiotem wniosku nie jest informacja, kto złożył wniosek o przyznanie płatności, ale czy ktokolwiek złożył taki wniosek i na jego podstawie realizowane są jakiekolwiek zobowiązania na wskazanych działkach. Organ nie wykazał w wystarczający i przekonywujący sposób, że żądane przez skarżącego informacje podlegają ochronie z uwagi na prywatność osoby fizycznej, ponieważ uzyskane dane można powiązać z określoną osobą. Nie wykazał w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, że żądana przez skarżącego informacja czy ktokolwiek ubiegał się o płatność w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego lub programów rolnośrodowiskowych do konkretnych działek ewidencyjnych z podaniem odpowiedzi twierdzącej lub przeczącej, w ramach realizowanych przez ARiMR dopłat w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej w połączeniu z numerami działek ewidencyjnych w przedmiotowej sprawie rzeczywiście pozwala na zidentyfikowanie jakiejkolwiek osoby.

W konsekwencji powyższego organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób bardzo ogólny i lakoniczny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. uwzględni powyższą ocenę Sądu, a w przypadku ponownego wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej, swoje stanowisko przedstawi w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa 17 zł.