Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku N. C. – przedstawicielki ustawowej małoletniego S. T. (ur. [...] stycznia 2009 r.) z dnia [...] marca 2013 r., odmówił przyznania dla wymienionego dziecka skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po jego zmarłym w dniu [...] września 2010 r. ojcu D. T. (ur. [...] marca 1990 r.). W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, zaś renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zmarły ojciec dziecka zamiast 1 roku okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, miał udowodnione jedynie 1 miesiąc i 28 dni okresów składkowych, a ponadto stał się on całkowicie niezdolny do pracy przed objęciem ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W dniu [...] marca 2008 r. ukończył 18 lat, natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalono całkowitą niezdolność do pracy na 6 miesięcy później, tj. we wrześniu 2008 r. i w wymienionym okresie nie podjął zatrudnienia oraz nie zarejestrował się w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające ojcu dziecka przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające zatrudnienie. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia.
We wniosku z dnia [...] października 2013 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawicielka ustawowa małoletniego stwierdziła, że ojciec dziecka popełnił samobójstwo i – jej zdaniem – choroba psychiczna zmarłego trwała już przed ukończeniem 18 roku życia.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że samo istnienie choroby u ojca dziecka nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy i owego faktu nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, N. C. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i powołała się na fakt, że prowadzono przeciwko ojcu dziecka postępowanie przygotowawcze i wówczas to ustalono, że leczył się on w przeszłości psychiatrycznie, a na dowód powyższego załączyła stosowne dokumenty.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że lekarz orzecznik ZUS brał pod uwagę kartę leczenia ojca dziecka m.in. już z roku 2008.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. nr 153, poz. 1227 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie.
Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.
Z przepisu tego wynikają wszak cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie: 1) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić wystąpienie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie.
Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Innymi słowy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zadośćuczynił powyższym obowiązkom. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury i poglądami doktryny, za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostawiając ją poza kręgiem zainteresowania pracodawców, jak również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową.
Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością w rozumieniu ustawy, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi niewątpliwie możliwość zainteresowania się taką osobą na rynku pracy.
Jak wynika z akt sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał oceny znaczenia dla zastosowania powołanego art. 83 ust. 1 ustawy, okoliczności braku ewentualnej możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego z uwagi na pojawiające się już u niego wcześniejsze sygnały, świadczące o rozwijającej się chorobie psychicznej. Wszak skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała o fakcie leczenia się ojca dziecka jeszcze przed ukończeniem przez niego 18 lat. Zatem do momentu, od którego ustalano całkowitą niezdolność do pracy przez lekarza orzecznika ZUS, tj. z dniem [...] września 2008 r., choroba mogła się już rozwijać dużo wcześniej. Podkreślenia wymaga i co jest notoryjnie znane, że osoby, u których tego typu schorzenie występuje, nie do końca uświadamiają sobie fakt bycia chorym i większości wypadków nie są w stanie w sposób racjonalny kierować swoim życiem zawodowym.
Po drugie – i to przede wszystkim – nie są te osoby atrakcyjne, przy znanych trudnościach na rynku pracy, dla ewentualnego pracodawcy. Niewątpliwie zatem wymaga ustalenia, czego na dzień orzekania nie uczyniono i nie wezwano np. matki dziecka do przedstawienia informacji oraz ewentualnych dokumentów dotyczących powyższej choroby, czy w przypadku tragicznie zmarłego ojca dziecka, tj. osoby bardzo młodej i ze zmianami w psychice już w tym wieku, mamy do czynienia ze szczególnymi okolicznościami, o których mowa w art. 83 ustawy. Wszak powyższe okoliczności były nadto niezależne od jego woli.
Reasumując, szczególne okoliczności, to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, jak również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania skarżącego poza ubezpieczeniem i przesądzanie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", jest zdecydowanie przedwczesne. Nie bez znaczenia w sprawie jest też fakt, że zmarły ojciec dziecka wykonywał zatrudnienie w czasie, kiedy orzeczono już wobec niego całkowitą niezdolność do pracy (pierwsze zatrudnienie podjął w dniu [...] maja 2009 r.). Świadczy to niewątpliwie o tym, że nie był on osobą lekceważącą sobie powinność świadczenia pracy, lecz wręcz przeciwnie, a mianowicie o jego rzetelności i sumienności.
W rozpoznawanej sprawie występuje też druga przesłanka uzasadniająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wprawdzie przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawierają definicji pojęcia "niezbędne środki utrzymania", to w tej sytuacji zachodziła więc konieczność wypracowania przez judykaturę oraz organy administracji sposobu rozumienia tego pojęcia i w konsekwencji przyjęto już w chwili obecnej bez kontestacji, że metodą wyjaśnienia spornego pojęcia jest odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym.
Wprawdzie organ wspomniał o powyższej przesłance, lecz w sposób bardzo ogólnikowy odniósł się do powyższej kwestii mimo, że z załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tzw. "stanu sprawy" z którego wynika, że dochód na osobę w rodzinie matki dziecka wynosi [...] zł miesięcznie, podczas gdy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w komunikacie z dnia 14 lutego 2013 r. (M. P. z 2013 r. poz.
- 95) ogłosił kwotę najniższej emerytury i renty w wysokości 831,15 zł miesięcznie.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ nie zapewnił matce dziecka czynnego udziału w trakcie postępowania i to w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przepis art. 10 § 1 k.p.a., co dotyczy również pozostałych przepisów, a wskazanych już wyżej.
Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości i uzupełnić materiał dowodowy w zakresie możliwości podjęcia zatrudnienia przez zmarłego ojca dziecka, a nie bezkrytycznie formułować aktualną tezę, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionymi wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i wątpliwościami Sądu – czy spełniona została przesłanka braku szczególnych okoliczności, przy uwzględnieniu przesłanki niezbędnych środków utrzymania. Reasumując, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.