Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] SG M. K. (funkcjonariusz, skarżący) od[...] lipca 2019 roku w sprawie zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] września 2019 r.,

1. - uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Straży Granicznej,
2. - ustalił nową datę zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej na dzień [...] września 2019 r.,
3. - w pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2019 r. [...] SG M. K. wystąpił z prośbą do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] o zwolnienie ze służby stałej w Straży Granicznej, określając termin zwolnienia na dzień [...] września 2019 r.

Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...]lipca 2019 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił [...]. SG M. K. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] września 2019 r. na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 147 ze zm.). Z rozkazem funkcjonariusz zapoznał się w dniu [...] lipca 2019 r.

W dniu [...]lipca 2019 r. [...] SG M. K. skierował do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej prośbę o wycofanie wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej. Ponadto w dniu [...] lipca 2019 r. (data wpływu do [...] Oddziału Straży Granicznej) funkcjonariusz złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego, które do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynęło w dniu [...] lipca 2019 r.

W odwołaniu [...] SG M. K. wskazał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. złożył wniosek o zwolnienie ze służby w Straży Granicznej w związku z nabyciem praw emerytalnych. W dniu [...] lipca 2019 r. otrzymał informację o wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby z dniem [...] września 2019 r. i polecenie zgłoszenia się do Wydziału Kadr i Szkolenia w celu jego odbioru. Funkcjonariusz zaznaczył, że w dniu [...] lipca 2019 r. z powodu spraw osobistych zmienił decyzję i postanowił wycofać wniosek o odejściu ze służby, o czym poinformował ustnie Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia, a następnie w dniu [...] lipca 2019 r. złożył stosowną prośbę do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wycofanie wniosku.

Skarżący nadmienił również, że przez wszystkie lata dotychczasowej służby był wielokrotnie nagradzany za wzorowo pełnioną służbę oraz nigdy nie toczyło się wobec niego postępowanie dyscyplinarne.

W związku z powyższym [...] SG M. K. zwrócił się z prośbą o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i umożliwienie mu dalszej służby w Straży Granicznej dla dobra Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał między innymi, że podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby stanowi art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, w myśl którego funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia zgłoszenia przez niego pisemnego wystąpienia ze służby. Użyte w art. 45 ust. 3 cyt. ustawy określenie "zwalnia się ze służby" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny. Przepis ten nakłada na organ obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w terminie do 3 miesięcy od daty zgłoszenia przez niego pisemnego żądania o zwolnienie ze służby. Z uwagi na kategoryczne brzmienie tego przepisu, organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Rozwiązanie takie ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa funkcjonariusza do wystąpienia ze służby. Zatem funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ obowiązany jest wydać w zakreślonym terminie decyzję o zwolnieniu go ze służby.

W omawianej sprawie bezspornym jest, że [...] SG M. K. w dniu [...] czerwca 2019 r. złożył do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby, określając termin zwolnienia na dzień [...] września 2019 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, uwzględniając prośbę funkcjonariusza, wydał w dniu [...] lipca 2019 r. Rozkaz Personalny Nr [...]3 zwalniający [...] SG M. K. ze służby w Straży Granicznej.

Organ II instancji podkreślił, że skarżący występując o rozwiązanie stosunku służbowego złożył oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, tj. do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zarówno ustawa o Straży Granicznej, jak i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnych stosunkach służbowych i dlatego też żądanie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej jest oświadczeniem woli w rozumieniu zasad Kodeksu cywilnego (Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11). Zgodnie z art. 61 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią.

Z kolei odwołanie oświadczenia jest skuteczne, gdy dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Natomiast uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w art. 82-88 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem organu z powołanych powyżej przepisów wynika, że możliwe jest uznanie za nieważne oświadczenie woli, które zostało złożone przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podejmowanie decyzji i wyrażenie woli (dotyczyć to może w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby przemijającego zaburzenia czynności psychicznych). Istnieje także możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu lub groźby bezprawnej.

Z dokumentów sprawy nie wynika, aby [...] SG M. K. w chwili składania oświadczenia woli zawierającego pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Straży Granicznej znajdował się w stanie wyłączającym świadome lub swobodne podejmowanie decyzji i wyrażanie woli. Oświadczenie woli funkcjonariusza, zawarte w raporcie z dnia [...]czerwca 2019 r. zostało przyjęte przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, który zgodnie z jego wolą zwolnił go ze służby z dniem [...] września 2019 r. w trybie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.

Organ wyjaśnił, że skoro w dniu [...] lipca 2019 r. został wydany rozkaz o zwolnieniu ww. ze służby w Straży Granicznej to cofnięcie oświadczenia woli nie zostało dokonane w sposób skuteczny. Jak już wcześniej wskazano decydująca przy ocenie skuteczności cofnięcia oświadczenia woli jest chwila, w której to oświadczenie woli dotarło do adresata. Skoro odwołanie oświadczenia nie dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, a organ nie wyraził zgody na cofnięcie takiego oświadczenia, to nie można uznać, że doszło do jego skutecznego cofnięcia.

W kontekście powyższego należy stwierdzić, że jeżeli wniosek o zwolnienie ze służby nie jest obarczony wadami oświadczenia woli wskazanymi w Kodeksie cywilnym oraz nie został w skuteczny sposób cofnięty, to organ zobowiązany jest wydać decyzję o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.

Organ wskazał, że do kompetencji organu nie należy badanie motywacji wnioskodawcy i jego ewentualnych przyszłych zamiarów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2081/11). Mając na względzie, że raport z dnia [...] czerwca 2019 r. został sformułowany w sposób kategoryczny i prawidłowo organ zastosował w sprawie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, wydając decyzję o zwolnieniu [...] SG M. K. ze służby w Straży Granicznej.

Niezależnie od powyższego, uwzględniając treść art. 130 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędne jest uchylenie ww. rozkazu personalnego w części z uwagi na konieczność ustalenia nowego terminu zwolnienia ze służby w Straży Granicznej.

Skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł [...] SG M. K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie a mianowicie:

a/ naruszenie zasad ogólnych, a mianowicie art. 7 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. - art. 77 § 1 kpa poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, a co za tym idzie zbadania podstaw do stwierdzenia zaistnienia bądź braku przesłanek warunkujących wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy organ winien był wyjaśnić okoliczność, iż skarżący [...] SG M. K. w dniu [...] lipca 2019 r., wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wycofanie prośby z dnia [...] czerwca 2019 r., o zwolnienie ze służby co spowodowało, że decyzja w tej sytuacji stała się bezprzedmiotowa a działanie organu uznać należy za sprzeczne z przepisami prawa, b/ art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez wadliwe uznanie, iż cofnięcie oświadczenia woli przez skarżącego o wycofaniu prośby z dnia [...] czerwca 2019 r., o zwolnieniu ze służby nie zostało dokonane w sposób skuteczny albowiem decydująca jest chwila, w której oświadczenie dotarło do adresata i zachodzą podstawy do wydania decyzji Nr [...] przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w sytuacji gdy skarżący odwołał swoje oświadczenie o zwolnieniu ze służby w dniu [...] lipca 2019 r., z którym to oświadczeniem organ zapoznał się skutecznie zatem jeszcze przed wysłaniem rozkazu personalnego nr [...] do skarżącego (data sporządzenia pisma [...] lipiec 2019 r.), co w konsekwencji powinno było skutkować tym, iż organ który wydał decyzje w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony, c/ art. 39 kpa poprzez wadliwe uznanie, iż skarżący w dniu [...] lipca 2019 r., otrzymał oficjalną informację o wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby z dniem [...] września 2019 r., i polecenie zgłoszenia się do Wydziału Kadr i Szkolenia w celu jego odbioru w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej został doręczony skarżącemu w dniu [...] lipca 2019 r., listem poleconym za potwierdzeniem odbioru korespondencji zaś zasada oficjalności doręczeń nakłada na organy administracji publicznej obowiązek doręczania pisma za pokwitowaniem.

Mając powyższe na uwadze wnosił o: 1/ dopuszczenie dowodu z dokumentu-kserokopii, pisma wydanego przez Wydział Kadr i Szkolenia [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r., na okoliczność wykazania, iż rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r., został przygotowany do wysłania dopiero w dniu [...] lipca 2019 r., 2/ uwzględnienie skargi i o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości, a także poprzedzającego ją rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej i przywrócenie do służby na zajmowanym wcześniej, 3/ orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że odwołał swoje oświadczenie o zwolnieniu ze służby w dniu [...] lipca 2019 r., z którym to oświadczeniem organ I instancji zapoznał się skutecznie albowiem odwołanie oświadczenia przez skarżącego zostało złożone na piśmie. Zatem jeszcze przed wysłaniem rozkazu personalnego nr [...] do skarżącego (data sporządzenia pisma [...] lipiec 2019 r.). Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej miał wiedzę, iż decyzja wydana w dniu [...] lipca stała się bezprzedmiotowa co w konsekwencji powinno było skutkować tym, iż organ który wydał decyzje w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony.

Dodatkowo podkreślić należy, iż rozkaz personalny organu I instancji nie podlegał wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania albowiem już w dacie [...] lipca 2019 r., a zatem jeszcze przed wysłaniem rozkazu personalnego nr [...] wydanego przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do skarżącego już była niezgodność z wolą wszystkich stron. Zatem nie zachodziły warunki wskazane w art. 130 § 4 kpa.

Wskazał, iż z całą pewnością wygaśnięcie decyzji leżało w interesie skarżącego, który chciał wrócić do pełnionej służby.

Na zakończenie powołał się na art. 39 kpa, który wprowadza zasadę oficjalności doręczeń i nakłada na organy administracji publicznej obowiązek doręczania pisma za pokwitowaniem. Mając powyższe na uwadze podkreślił, że tylko od daty [...] lipca 2019 r. można twierdzić, iż skarżący zapoznał się z rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] wydanym przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd na rozprawie w dniu [...] czerwca 2020 r. postanowił dopuścić wniosek dowodowy skarżącego zawarty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Stosownie do treści art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Powyższe oznacza, że w przypadku zgłoszenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia, nie później niż w terminie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma zatem możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Rozwiązanie takie ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa funkcjonariusza do wystąpienia ze służby. Innymi słowy mówiąc, funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ obowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu go ze służby. Decyzja zwalniająca ze służby w Straży Granicznej zawiera jako jeden z istotnych elementów decyzji administracyjnej, wskazanej w art. 107 § 1 kpa, podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący M. K. a w dniu [...] czerwca 2019 r. złożyła stosowny raport o zwolnieniu ze służby z dniem [...]września 2019 r., stąd też Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] zobligowany był do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej, przy czym podstawą takiego rozstrzygnięcia mógł być wyłącznie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.

Ponadto zauważyć należy, że występując o rozwiązanie stosunku służbowego, skarżący złożył oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Straży Granicznej i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnych stosunkach służbowych i dlatego też należy się zgodzić ze stanowiskiem organu, że żądanie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej jest oświadczeniem woli w rozumieniu zasad Kodeksu cywilnego, zaś zgodnie z treścią art. 61 kodeksu cywilnego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią.

Z kolei odwołanie oświadczenia jest skuteczne, gdy dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Natomiast uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w art. 82-88 kc.

Analizując rozpoznawaną sprawę stwierdzić należy, że żadna z wymienionych w tych przepisach okoliczności nie zaistniała.

Z powołanych powyżej przepisów wynika, że możliwe jest uznanie za nieważne oświadczenie woli, które zostało złożone przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podejmowanie decyzji i wyrażenie woli (dotyczyć to może w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby przemijającego zaburzenia czynności psychicznych). Istnieje także możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu lub groźby bezprawnej.

Z dokumentów sprawy nie wynika, aby [...] SG M. K. w chwili składania oświadczenia woli zawierającego pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Straży Granicznej znajdował się w stanie wyłączającym świadome lub swobodne podejmowanie decyzji i wyrażanie woli. Oświadczenie woli funkcjonariusza, zawarte w raporcie z dnia [...] czerwca 2019 r. zostało przyjęte przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, który zgodnie z jego wolą zwolnił go ze służby z dniem [...] września 2019 r. w trybie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.

W niniejszej sprawie w dniu [...] lipca 2019 r. skarżący złożył oświadczenie o cofnięciu swego wystąpienia ze służby, jednak zdaniem Sądu oświadczenie to było nieskuteczne. Jak powyżej wskazano prośba skarżącego o zwolnienie go ze służby adresowana była do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej i została złożona w dniu [...] czerwca 2019 r. Adresat prośby zapoznał się z żądaniem skarżącego w dniu [...] czerwca 2019 r. Rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia ze służby skarżącego został wydany przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu [...] lipca 2019 r.

W tym miejscu należy wskazać, że decydująca przy ocenie skuteczności cofnięcia oświadczenia woli jest chwila, w której to oświadczenie woli dotarło do adresata. Skoro odwołanie oświadczenia nie dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, zaś organ nie wyraził zgody na cofnięcie takiego oświadczenia, to nie można uznać, że doszło do jego skutecznego cofnięcia.

Z przedstawionych rozważań wynika, że o ile wniosek o zwolnienie ze służby nie jest obarczony wadami oświadczenia woli wskazanymi w Kodeksie cywilnym oraz nie został w skuteczny sposób cofnięty, co wykazano wyżej, to organ zobowiązany jest wydać decyzję o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.

Do kompetencji organu nie należy badanie motywacji wnioskodawcy i jego ewentualnych przyszłych zamiarów. Raport z dnia [...] czerwca 2019 r. został sformułowany w sposób kategoryczny i prawidłowo zatem organy zastosowały w sprawie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, wydając decyzję o zwolnieniu M. K. ze służby w Straży Granicznej.

W takiej sytuacji nie można uznać, wbrew twierdzeniom skarżącego, że doszło do skutecznego cofnięcia oświadczenia woli, a organ naruszył art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do dowodu skarżącego zgłoszonego w skardze dotyczącego terminu przygotowania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2019 r. do wysyłki należy wskazać, że dowód ten nie ma wpływu na datę zapoznania się organu z oświadczeniem skarżącego z dnia [...]czerwca 2019 r.

Na zakończenie należy dodać, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11. Uchwała ta została, co prawda wydana na art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, jednak z uwagi na podobieństwo regulacji dotyczących pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.