Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 84/04 oddalił skargę D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletnich dzieci - M., S. i S. K., po zmarłej matce R. K. Wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. D. K. ponownie zwrócił się do organu o przyznanie powyższego świadczenia w drodze wyjątku.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku, powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej.
W uzasadnieniu podał, iż świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie do świadczenia w drodze wyjątku przez wnioskodawcę.
Organ stwierdził, że zmarła R. K. na przestrzeni 32 lat życia posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 8 lat, 10 miesięcy i 2 dni. Wskazał, że powodem nienabycia przez matkę dzieci uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych jest między innymi długi okres niewykonywania pracy z powodu opieki nad dziećmi. Ponadto, po wykorzystaniu okresu sprawowania opieki nad dzieckiem, w latach 1998-2000 wystąpiła przerwa w zatrudnieniu, co między innymi spowodowało brak uprawnień do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, zaś w wykazanej przerwie nie była wobec skarżącej orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy.
W dniu 21 listopada 2007 r. D. K. skierował do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, motywując go trudną sytuacją materialną i finansową. Wskazał, iż dokonując ustaleń i oceny w przedmiotowej sprawie organ całkowicie pominął fakt, że w związku z chorobą nowotworową jego żona była hospitalizowana już w dniu [...] października 2002 r. Ponadto nie zgodził się z twierdzeniem, jakoby łączny udowodniony staż pracy był zbyt krótki, aby uzasadniał przyznanie świadczenia nawet w drodze wyjątku.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując zawartą tam argumentację. Organ wyjaśnił dodatkowo, iż wnioskodawca nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych spowodowane było szczególnymi okolicznościami, na które ubezpieczona nie miała wpływu. Wskazał, że w myśl orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprzestanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad dziećmi nie jest okolicznością niezależną od woli ubezpieczonej, lecz jej wyborem i dokonując takiego wyboru powinna liczyć się z jego konsekwencjami.
Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż objawy chorobowe R. K. występowały już w październiku 2002 r., organ wyjaśnił, iż ocena niezdolności do pracy, jej stopień oraz ustalenie daty powstania dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Dodał, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej ocenie podlegała również trudna sytuacja materialna wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K. wyraził swoje niezadowolenie z wymienionej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zarzucił organowi naruszenie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz naruszenie prawa procesowego. Nie zgodził się z poglądem, iż zaprzestanie pracy zawodowej przez jego żonę i poświęcenie się opiece nad dziećmi nie jest okolicznością niezależną od woli ubezpieczonej. Podkreślił, iż decydując się na przerwanie pracy, urodzenie dzieci i poświęcenie się opiece nad nimi nie mogła zakładać, iż umrze w tak młodym wieku. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem, iż łączny udowodniony staż pracy był zbyt krótki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a powoływanie się na brak orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu jest zbyt formalistyczne.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w wydanych w sprawie decyzjach. Wskazał ponadto, iż sprawa dotycząca przyznania świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie tego samego materiału dowodowego i niemal identycznych wyjaśnień skarżącego, była już przedmiotem oceny organu, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. skarżący oświadczył do protokołu, iż w jego sprawie zaszły nowe okoliczności, gdyż wcześniej nie dysponował dokumentami w postaci zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w J. z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz zaświadczenia z Zakładu Pracy [...] Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2007 r., wskazujących na dłuższy okres składkowy i nieskładkowy jego zmarłej żony, aniżeli poprzednio ustalony przez organ. Ponadto podał, iż jego sytuacja materialna uległa znacznemu pogorszeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.
W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.
W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone, zaś zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez żonę skarżącego - R. K. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.
Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zmarła matka dzieci posiadała niewystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, chociażby z tego powodu, że omawiany przepis art. 83 ustawy nie uzależnia wprost przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i wobec tego okoliczność ta nie ma przesądzającego charakteru w sprawie. Oceniając kwestię spełniania przez R. K. przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku należy wziąć pod uwagę, iż ubezpieczona, mając w chwili śmierci 32 lata, legitymowała się prawie 9-letnim okresem ubezpieczeniowym. Nie ulega wątpliwości, że wskazany wyżej okres ubezpieczenia jest okresem znaczącym wobec długości jej życia.
Istotne jest również, iż w stosunku do sprawy zakończonej decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] wystąpiły nowe okoliczności, gdyż ustalony wówczas przez organ okres ubezpieczeniowy zmarłej matki małoletnich wynosił 6 lat 1 miesiąc i 10 dni, zaś po przedstawieniu przez skarżącego, przy ponownym wniosku o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, nowych dowodów, okres ten został wyliczony na 8 lat 10 miesięcy i 2 dni, a więc był o prawie 3 lata dłuższy. Pomimo, że organ rozstrzygnął już wcześniej w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku, nie mamy jednak do czynienia z tożsamością sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Jak już bowiem wyżej wskazano zmienił się stan faktyczny w sprawie i to w kwestii zasadniczej dla oceny podstaw do przyznania świadczenia z art. 83 ustawy emerytalnej, gdyż stwierdzono znacząco dłuższy okres ubezpieczenia, aniżeli poprzednio wyliczony w sprawie, co jest tym bardziej istotne, jeżeli weźmie się pod uwagę wiek zmarłej. Pomimo wyliczenia dłuższego okresu ubezpieczenia organ niezasadnie stwierdził, iż nie ma to większego znaczenia w sprawie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.
Oceniając okoliczności niniejszej sprawy, należy mieć także na względzie fakt, że R. K. zmarła w młodym wieku, mając zaledwie 32 lata i podlegała ubezpieczeniu niemal do samej śmierci. Można zatem przypuszczać, że gdyby nie przedwczesny zgon, okres ubezpieczeniowy mógłby być dłuższy i być może pozwoliłby na wypracowanie w przyszłości świadczenia ubezpieczeniowego w trybie zwykłym.
Należy mieć także na uwadze, iż R. K. w latach [...] urodziła troje dzieci. Organ uznał, że sprawowanie opieki nad dziećmi, które było powodem krótkiego stażu pracy ubezpieczonej, nie jest okolicznością szczególną, a jej wyborem. Otóż z powyższym stanowiskiem można byłoby się zgodzić jedynie wówczas, gdyby z materiału sprawy wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, że przyjęty przez małżonków model rodziny zakłada, iż materialne jej potrzeby będzie zabezpieczał mąż. Takiego jednak przekonania akta administracyjne nie dostarczają. Zatem istotne w sprawie jest, czy skarżąca miała możliwość wykonywania pracy z uwagi na częste ciąże i rodzenie kolejnych dzieci oraz potrzeby w zakresie ich wychowania. Co prawda zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wychowywanie i opiekowanie się dziećmi, przy powszechnie znanych formach rozwiązań w tym zakresie (np.: żłobki i przedszkola), nie sposób uznać za okoliczność uzasadniającą brak zatrudnienia lub prowadzenia działalności objętej ubezpieczeniem (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3123/00), jednak organ w żaden sposób nie rozważył tej kwestii, nie zbadał możliwości finansowych i faktycznych rodziny w zakresie skorzystania z tych rozwiązań.
Konkludując, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach rozstrzygnął na podstawie art. 200 ustawy.