Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem personalnym z dnia [...] lipca 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w J. (zwany dalej: KPP) wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. (zwany dalej: KWP, organ I instancji) o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia J. K. (zwany dalej: skarżący, funkcjonariusz, policjant) - wówczas asystenta Jednoosobowego Stanowiska ds. Nieletnich i Patologii oraz Prewencji Kryminalnej Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w J., ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm., zwana dalej: u.p.)
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku KPP wskazał, iż w dniu [...] lipca 2020 r. o godz. [...], skarżący - z polecenia Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w J., stawił się do służby celem uzupełnienia dokumentacji służbowej. W trakcie wykonywania przez ww. czynności służbowych przeprowadzono badanie stanu jego trzeźwości i ustalono, że znajduje się on w stanie nietrzeźwości (wyniki badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu: urządzeniem typu alcosensor o godz. 13:10 - 0,73 mg/dm3, urządzeniem typu alkometr - I badanie o godz. 13:40 - 0,72 mg/dm3 oraz II badanie o godz. 16:33 - 0,45 mg/dm3). Wskazał także, że powyższe ustalenia skutkowały wszczęciem wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego w sprawie naruszenia w art. 132 ust. 1 i ust. 3 pkt 6 u.p. (dyscypliny służbowej poprzez stawienie się do służby w stanie po użyciu alkoholu oraz podjęcie czynności służbowych w stanie po użyciu alkoholu).
Ponadto w wyniku przeprowadzonych czynności w trybie art. 308 Kodeksu postępowania karnego, zgromadzono materiał uzasadniający podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, który przekazano do Prokuratury Rejonowej w J., celem przeprowadzenia postępowania przygotowawczego.
Przy ww. wniosku przedstawił dokumentację dotyczącą zdarzenia z dnia [...] lipca 2020 r., w tym rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., którym KPP działając na podstawie art. 39 ust. 2 u.p., orzekł o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych od dnia [...] lipca do dnia [...] września 2020 r., tj. na okres 3 miesięcy.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. KWP zawiadomił funkcjonariusza o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. oraz pouczył o przysługujących mu uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., w tym w szczególności o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz o prawie do zgłoszenia żądań.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. KWP poinformował Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa [...] (tj. organizację związkową wskazaną przez funkcjonariusza) o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby wraz wniósł o wydanie przez ww. opinii w sprawie.
W odpowiedzi na powyższe pismo organizacja związkowa pismem z [...] lipca 2020 r. poinformowała organ I instancji o negatywnej opinii w zakresie zwolnienia skarżącego ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p.
W dniu [...] lipca 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w J., w ramach prowadzonego postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...], wydał postanowienie o przedstawieniu zarzutów skarżącemu o to, że w dniu [...] lipca 2020 r. na trasie pomiędzy miejscowościami M. i J. rejonu [...] woj. [...], znajdując się w stanie nietrzeźwości, mając 0,73 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, prowadził samochód osobowy marki [...] w ruchu lądowym, tj. o czyn z art. 178a § 1 kodeksu karnego.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący został zawiadomiony, że zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, a także o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.
Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. KWP, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 u.p., orzekł o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 14 sierpnia 2020 r. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że skarżący (który stawił się do służby oraz podjął czynności służbowe w stanie nietrzeźwości) stracił przymiot posiadania nieposzlakowanej opinii. Nie jest zatem możliwe kontynuowanie służby przez skarżącego bez uszczerbku dla ważnego interesu służby, tożsamego zresztą z interesem społecznym.
W odwołaniu złożonym na powołany wyżej rozkaz personalny skarżący wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Wydanemu rozkazowi personalnemu skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. poprzez niewłaściwie zastosowanie i uznanie; że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji uzasadnione jest ze względu na ważny interes służby, podczas gdy jego postawa, tak w życiu zawodowym jak i prywatnym a także dotychczasowy przebieg służby oraz odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta przeczą temu twierdzeniu;
- 2. przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie skarżącego o terminie przeprowadzanych czynności dowodowych, w szczególności przesłuchania świadków, a przez to uniemożliwienie mu wzięcia udziału w przeprowadzaniu tych dowodów;
- 3. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie funkcjonariuszowi brania czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
- 4. art. 108 § 1 k.p.a.; poprzez nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności bez wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej okoliczności uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność nadania mu przedmiotowego rygoru.
Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego rozkazu personalnego w mocy.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., organ odwoławczy podał, iż użyte w tym przepisie pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy jego odczytywaniu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Może zatem chodzić o realnie istniejącą przyczynę albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji. Przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę.
Podkreślił też, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań Policji należy między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Służbę w Policji mogą przy tym pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.
Samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Policjant, któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Traci również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby.
KGP za bezsporny uznał fakt, że w toku prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej w J. postępowania karnego o sygn. akt [...] skarżącemu przedstawiono zarzut z art. 178a § 1 kodeksu karnego. Głównym przedmiotem ochrony w odniesieniu do przestępstwa stypizowanego w treści art. 178a kodeksu karnego jest bezpieczeństwo ruchu lądowego, wodnego i powietrznego (główny przedmiot ochrony) oraz życie i zdrowie (dodatkowy przedmiot ochrony). Nie ulega więc wątpliwości, że przestępstwo, o które podejrzany jest skarżący, nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta.
Organ stwierdził, że zachowanie funkcjonariusza Policji, które prowadzi do przedstawienia mu zarzutu o przestępstwo z art. 178a § 1 kodeksu karnego, stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą skarżący pełnił jako policjant, a także braku szacunku do tego zawodu oraz etosu z nim związanego. Skarżący jako osoba, która w życiu zawodowym permanentnie styka się z objawami naruszeń przepisów prawa, nie tylko powinien mieć świadomość tego, jakie są konsekwencje określonego zachowania, ale przede wszystkim, jakie skutki takie działanie wywołuje w sferze publicznej. Wiedza w społeczeństwie o tym, iż podejrzanym o popełnienie przestępstwa kierowania pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości jest policjant, również stanowi okoliczność obciążającą tegoż policjanta. Informacja taka rzutuje przede wszystkim na opinię o samym funkcjonariuszu, ale również ma bezpośrednie przełożenie na ocenę społeczną formacji, w której pełni służbę.
Nie ma wątpliwości, że istnieje sprzężenie zwrotne pomiędzy społeczną oceną jednostki a postrzeganiem przez członków społeczeństwa organizacji, do której ona należy. Skutkuje to w konsekwencji negatywnym odbiorem Policji w oczach opinii publicznej. Powyższe nie tylko dyskredytuje ww. policjanta jako osobę o nieposzlakowanej opinii, ale też naraża na szwank dobre imię formacji, zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W ocenie KGP, wydanie postanowienia o przedstawieniu funkcjonariuszowi zarzutów sprawia, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach Policji. Jako policjant był bowiem zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa. Tymczasem sam stał się podejrzanym o popełnienie przestępstwa. Tym samym uznać należy, że funkcjonariusz nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 u.p., niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Okoliczności te uniemożliwiają pozostawienie go w służbie.
Zwolnienie skarżącego ze służby w Policji należy rozpatrywać co najmniej w dwóch aspektach. Po pierwsze stanowi ono zdecydowaną reakcję formacji policyjnej na przejawy łamania prawa i lekceważenia etosu zawodu przez jej członka, a po drugie jest sygnałem zwrotnym dla społeczeństwa, że Policja jest w stanie sama oczyścić swoje szeregi postępując bezkompromisowo wobec tych, którzy nie zasługują na to, by dalej w niej służyć i być z nią identyfikowani.
Uznał, że zgromadzone w niniejszym postępowaniu materiały nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p.
Wskazał dalej, iż nie ma obowiązku weryfikowania zasadności zarzutu przedstawionego policjantowi w toku postępowania karnego. W szczególności nie musi wykazać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanego mu przestępstwa. Powyższe należy bowiem do organów ustawowo powołanych do ścigania przestępstw w ramach prowadzonego postępowania karnego, zaś ocena tych dowodów do właściwego sądu. Okoliczności, dotyczące samego zdarzenia, mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 u.p., jednakże w przypadku przyjętej podstawy prawnej (art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p.) istotny jest fakt przedstawienia funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Nie wymaga też badania, jak chciałby tego skarżący, postawa jaką przejawiał on w przeszłości w służbie, jej przebieg, jego osiągnięcia zawodowe czy odbiór jego osoby przez przedstawicieli Policji lub społeczeństwa.
KGP nie kwestionuje faktu, że skarżący pełniąc służbę w Policji cieszył się nieposzlakowaną opinią oraz wywiązywał się z obowiązków służbowych. Był to warunek sine qua non, umożliwiający mu nieprzerwanie kontynuowanie stosunku służbowego. Stąd też weryfikacja tych okoliczności byłaby bezprzedmiotowa dla tego postępowania. Ponadto przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego. W takich przypadkach jak opisany wyżej, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych. Organy Policji są bowiem zobligowane do uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego samego faktu przedstawienia skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstwa.
Organ ocenił, że zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że pomimo niezakończenia prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego, uzasadnione jest rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby. W interesie służby leży bowiem, aby zadania stawiane przed Policją były realizowane wyłącznie przez osoby pozostające poza jakimikolwiek podejrzeniami o dokonanie czynu sprzecznego z prawem. Przedstawienie zarzutu o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, wskazuje nie tylko na możliwość naruszenia przepisów prawa karnego, ale przede wszystkim jest zaprzeczeniem etosu zawodu policjanta, który ma stać na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zachowanie funkcjonariusza nie tylko spowodowało podważenie zaufania do instytucji publicznej jaką jest Policja, ale przede wszystkim stanowi jaskrawy przykład zachowania nielicującego z godnością i etosem zawodu policjanta. Stanowi także zaprzeczenie zobowiązania wynikającego z roty złożonego ślubowania.
KGP stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu). Jak wynika ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów, prawo to nie było ograniczone. Korzystanie z przysługujących uprawnień wymaga jednak podjęcia przez stronę określonej aktywności, której nie może zastąpić w żaden sposób działanie organu. Podał, że czynności, których wykonania żądał skarżący, nie były istotne z punktu widzenia przedmiotu tego postępowania. Istotna w tym przypadku, była wyłącznie zmiana stadium postępowania karnego z in rem w stadium ad personam przeciwko funkcjonariuszowi. Okoliczność ta determinowała przyjęcie, że ten funkcjonariusz Policji, na skutek przedstawienia mu zarzutów, utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Zgromadzony materiał pozwalał i nadal pozwala na ustalenie prawdy materialnej. Uzupełnienie materiału dowodowego o okoliczności podniesione przez skarżącego nie zmieniłoby przyjętej przez organ oceny o braku przymiotu nieposzlakowanej opinii przez skarżącego, uzasadniającej zwolnienie go ze służby w Policji.
Również podjęte przez organ I instancji czynności przesłuchania świadków nie miały wpływu na końcową ocenę przyjętą w rozstrzygnięciu merytorycznym. W konsekwencji bezprzedmiotowe było przeprowadzenie dodatkowych czynności, czy rozstrzyganie o prawidłowości ich przeprowadzenia.
Podkreślił też, że KWP zebrał cały materiał niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, a następnie w granicach swobodnej oceny dowodów dokonał jego kompleksowej oceny. Zgromadzona w sprawie dokumentacja świadcząca o prowadzonym wobec policjanta postępowaniu karnym, jest bez wątpienia wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania i pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie. Wszelkie inne ustalenia nie zmieniłyby przyjętej oceny o utracie przymiotu nieposzlakowanej opinii policjanta, a tym samym dalsze gromadzenie innej dokumentacji przez organ I instancji powodowałoby przedłużenie tego postępowania.
Organ wskazał dalej, że dla przyjętej przez niego oceny, odnoszącej się do zasadności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, ze względu na ważny interes służby miało znaczenie także to, że w dniu zdarzenia skarżący stawił się do służby i pełnił ją w stanie nietrzeźwości. Okoliczność, iż posiada on ponad 13-letni staż służby, jeszcze bardziej go obciąża. Jako doświadczony funkcjonariusz musi być bowiem przez przełożonego oceniany nie tylko w aspekcie posiadanej wiedzy fachowej, ale przede wszystkim przez pryzmat posiadanych przymiotów etyczno-moralnych. Postawa prezentowana przez policjanta z takim doświadczeniem służbowym musi być przykładem dla innych policjantów, w szczególności nowoprzyjętych. Nie może być zatem mowy o nieadekwatności podjętych działań wobec wymienionego policjanta. Brak stosownych (zdecydowanych) kroków ze strony przełożonego właściwego w sprawach osobowych, stanowiłby przejaw irracjonalnego, bo nierównego traktowania poszczególnych członków tej formacji.
Wpłynąłby z pewnością także na rozluźnienie dyscypliny służbowej, co z kolei skutkowałoby niemożnością efektywnego egzekwowania obowiązków funkcjonariusza, które wynikają z charakteru i właściwości pełnionej służby, a także z przyjętej hierarchicznej struktury organizacyjnej Policji.
Przedmiotem oceny organu administracyjnego w omawianym kontekście, nie jest czyn polegający na popełnieniu wykroczenia lub przewinienia dyscyplinarnego, ale całokształt zachowań i postawa funkcjonariusza, jaką przejawiał w dniu zdarzenia. Ocena tego zachowania stanowi nie tylko dobitny przykład naruszenia przepisów prawa, ale przede wszystkim jest zaprzeczeniem etosu zawodu policjanta. Skarżący jako policjant zobowiązany był do znajomości przepisów dotyczących praw i obowiązków funkcjonariusza Policji, a w szczególności § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2020 r., poz. 113). Ich znajomość, przestrzeganie, oraz stałe podnoszenie własnej świadomości prawnej należy bowiem do jego obowiązków (§ 22 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowejpolicjanta").
Funkcjonariusz nie może zatem zasłaniać się niewiedzą. Policjant pełniący służbę w stanie nietrzeźwości naraża nie tylko siebie, ale przede wszystkim innych. Tym samym celowo pozbawia siebie pełnej gotowości do podjęcia czynności służbowych i może prokurować sytuację, która będzie obligować innych do niesienia mu pomocy - jeśli poziom alkoholu w jego organizmie wywoła niepożądane skutki. To z kolei może mieć bezpośrednie odzwierciedlenie w braku pełnej gotowości danej jednostki Policji, lub też komórki organizacyjnej do podjęcia działań, dla których Policja została ustanowiona. Takie z kolei zachowanie funkcjonariusza Policji umożliwia jednoznaczną ocenę jego postawy etycznomoralnej i wzmacnia dostatecznie argumentację uzasadniającą rozwiązanie z nim stosunku służbowego.
W świetle przedstawionych wyżej argumentów właściwym było zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 u.p.
Za zasadne organ uznał też nadanie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, z uwagi na ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W skardze złożonej na powołany wyżej rozkaz personalny do sądu administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 1, art. 77 § art.
- 80. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego pod kątem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, bez uwzględnienia faktu, że postępowanie przygotowawcze przeciwko skarżącemu toczy się, co nie jest jednoznaczne ze skierowaniem aktu oskarżenia do sądu, a co z kolei podważa i narusza zasadę domniemania niewinności, nadto stwierdzenie, że skarżący stawił się feralnego dnia do służby, w sytuacji gdy służbę miał rozpocząć w późniejszym czasie;
- 2. art. 8 oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez działanie organów administracyjnych w sposób sprzeczny z zasadą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz prowadzenie postępowania w sposób niezapewniający skarżącemu czynnego udziału w sprawie i uniemożliwienie mu brania udziału w czynnościach dowodowych oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów a w szczególności poprzez naruszenie art. 73 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami;
- 3. braku uzasadnienia faktycznego dla nieuwzględnienia opinii związku zawodowego, sprzeciwiającego się zwolnieniu skarżącego ze służby;
- 4. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji braku wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek zawartych w zamkniętym katalogu wskazanym w tym przepisie;
- 5. art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie można zastosować innych trybów postępowania (np. trybu dyscyplinarnego) oraz, że zachodzi przesłanka ważnego interesu służby i w konsekwencji zastosowanie względem skarżącego przewidzianego w tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana jego wykładnia i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, że w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie tego przepisu.
W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący szczegółowo omówił ww. zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym rozkazów personalnych stanowi przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.
Rozkaz personalny wydany na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Ponadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.
Zdaniem Sądu, przez pojęcie "ważnego interesu służby", uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem funkcjonariusza. Zwolnienie z powołaniem się na tę przesłankę stanowi środek gwarantujący Policji wypełnienie statutowych zadań, przy pomocy osób nie tylko odpowiednio przygotowanych zawodowo, ale i świadomych znaczenia treści złożonego ślubowania.
Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którą zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p., może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, mający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy, stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim prawa przestrzegać. Winny to być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania (art. 27 ust. 1 u.p.). Osoby te muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o to, iżby miały łamać prawo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 314/13, publ. cbois).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieposzlakowanej opinii". Utratę przymiotu nieposzlakowanej opinii nie powoduje wyłącznie karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem samo podejrzenie o popełnienie przestępstwa świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13; z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1715/13; z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07; publ. j.w.).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią, narusza ważny interes służby. Taka sytuacja niewątpliwie rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa.
Zdaniem Sądu, przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby, została przez organy obu instancji wystarczająco wykazana.
W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że Prokuratura Rejonowa w J. prowadziła wobec skarżącego postępowanie karne w sprawie [...], które zakończyło się przedstawieniem mu w dniu [...] lipca 2020 r. zarzutu o czyn z art. 178a § 1 kodeksu karnego (tj. o to, że w dniu [...] lipca 2020 r. na trasie pomiędzy miejscowościami M. i J. woj. [...], znajdując się w stanie nietrzeźwości – mając 0,73 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu prowadził samochód marki [...] w ruchu lądowym). Ponadto będąc wezwany w dniu [...] lipca 2020 r. do służby w celu uzupełnienia dokumentacji, stawił się do służby w stanie nietrzeźwości. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że w sprawie doszło do rażąco nagannego zachowania policjanta.
Prawidłowo więc uznały orzekające w sprawie organy, że przestępstwo, o które podejrzany jest skarżący, nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta. W ocenie Sądu powyższe okoliczności skutkują tym, iż skarżący jako funkcjonariusz Policji przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostawania w służbie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż specyfika pracy organów ścigania, cele jakie mają realizować, charakter działań jakie mogą podejmować funkcjonariusze na służbie sprawia, iż sam fakt uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza stanowi przesłankę zwolnienia go ze służby na podstawie ww. przepisu. Już samo podejrzenie funkcjonariusza o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10, publ. LEX nr 821111).
Także Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach (por. wyrok z 19 października 2004 r., K 1/04 (OTK-A 2004/9/93) wielokrotnie zwracał uwagę na to, iż nieuczciwość i brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych.
Wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy Policji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, wzięły bowiem pod uwagę dowody prawidłowo zgromadzone w toku postępowania, w sposób wszechstronny i jednoznaczny zarazem wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. Zdaniem Sądu – wbrew zarzutom skargi - orzekające w sprawie organy nie naruszyły również przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania organy podjęły wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności, celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Jak przedstawiono wyżej, w niniejszej sprawie nie jest istotny fakt, że prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie było w toku ani że w dacie wydania przez organ I instancji rozkazu personalnego, nie został skierowany do sądu akt oskarżenia.
Istotny jest natomiast fakt, że skarżącemu postawiono zarzut przestępstwa umyślnego – kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości. Także okoliczność, że skarżący stawił się do służby kilka godzin wcześniej (ok. godziny 12.00) niż wyznaczony czas służby (od godziny 19.00) nie może być usprawiedliwieniem dla kierowania przez niego pojazdem w stanie nietrzeźwości oraz stawienie się do służby i podjęcie czynności służbowych w stanie po użyciu alkoholu. Z istoty i charakteru służby policjanta wynika bowiem stała dyspozycyjność i gotowość do podjęcia służby.
Organ nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Prowadząc postępowanie w kontekście przepisu 41 ust. 2 pkt 5 u.p., organ wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanego wyżej przepisu - zachodziła podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. KWP dopełnił również obowiązku informacyjnego, co wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych i zostało wykazane w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Podkreślenia wymaga, iż organ Policji w tym postępowaniu nie jest organem postępowania karnego, nie był zatem uprawniony ani zobowiązany do ustalenia winy i sprawstwa skarżącego w rozumieniu przepisów prawa karnego. Dla organu wiążącym dokumentem, nadesłanym przez organ postępowania karnego, było w szczególności postanowienie o przedstawieniu zarzutów. Organ nie mógł oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. Tej oceny dokonał organ prokuratorski, decydując się na postawienie skarżącemu zarzutów.
To utrata zdolności dalszego pełnienia służby przez funkcjonariusza, przy ocenie jego zachowań sprzeniewierzających się ideom zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego w zestawieniu z jego dotychczasową służbą, sytuacją osobistą, dawały organowi wybór co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ zaś w podanych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał, dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby. Zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumenty organu odwoławczego są logiczne, klarowne i spełniają warunki wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
Nieuprawniony jest także zarzut skargi w zakresie nie uwzględnienia stanowiska organizacji związkowej. Z treści art. 43 u.p. wynika, że przepis ten nie uzależnia dopuszczalności rozwiązania stosunku służbowego od uzyskania zgody związku zawodowego ani uzyskania w tym zakresie jakiejkolwiek opinii właściwej organizacji związkowej. Zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. wymaga jedynie "zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów". Oznacza to, że organ ma obowiązek zasięgnięcia takiej opinii, czyli musi zwrócić się do odpowiednich władz organizacji związkowej o wyrażenie opinii. Brak takiej opinii, jak również opinia negatywna nie wyklucza możliwości zastosowania przedmiotowej instytucji, gdyż stanowisko organizacji związkowej nie ma wiążącego charakteru.
W ocenie Sądu błędny jest także zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. KWP prawidłowo nadał rozstrzygnięciu o zwolnieniu ze służby rygor natychmiastowej wykonalności, a swoje stanowisko należycie uzasadnił podając, że w sprawie zachodzą przesłanki wskazujące na uznanie pierwszeństwa interesu społecznego (interesu służby) nad indywidualnym interesem skarżącego. Uwzględnił przy tym szczególny status i zadania realizowane przez Policję, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której zhierarchizowana struktura, podporządkowana szczególnej dyscyplinie służbowej, wymaga skutecznego i prawidłowego działania.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.