Uzasadnienie
Stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie przedstawiał się następująco:
Wnioskiem z [...] września 2017 r. (data wpływu do organu: [...] września 2017 r.) T. T. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").
W uzasadnieniu ww. wniosku skarżący przedstawił przebieg swojej służby i zaznaczył, że służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił krótkotrwale. Podkreślił, iż swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Służył wyłącznie własnej Ojczyźnie, nikogo nie prześladował, nie był karany sądownie, administracyjnie czy dyscyplinarnie. Nie dopuścił się również jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich powinności jako funkcjonariusz i obywatel. Skarżący został pozytywnie zweryfikowany w 1990 r., a za rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w jednostkach organizacyjnych Policji był wielokrotnie nagradzany.
W toku postępowania wszczętego na ww. wniosek, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Stołecznej Policji [...] września 2005 r. i posiada prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Organ poczynił też ustalenie, iż całkowity okres służby skarżącego wynosi 20 lat, 5 miesięcy i 21 dni (od 10 kwietnia 1985 r. do 30 września 2005 r.). Do wysługi emerytalnej doliczono skarżącemu zasadniczą służbę wojskową pełnioną przez 2 miesiące i 10 dni (od 31 stycznia 1985 r. do 9 kwietnia 1985 r.).
Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] marca 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] lutego 1987 r. do [...] kwietnia 1990 r., czyli 3 lata i 3 miesiące.
W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. L. dz. [...] Komendant Główny Policji przekazał informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, z których wynika, że po dniu 12 września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W trakcie służby miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy i funkcyjny, awansowano go w stopniu służbowym, a także był pozytywnie opiniowany. Nie stwierdzono również informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Organ zaakcentował, iż w aktach osobowych skarżącego znajduje się zaświadczenie z [...] listopada 2014 r. potwierdzające wykonywanie przez skarżącego czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj. czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), przez okres od [...] stycznia 2004 r. do [...] grudnia 2004 r. (tj. rok), co uzasadniało podwyższenie mu wymiaru emerytury o 0,5% oraz znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA (tabela zawierająca wysługę).
Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i przytoczył treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Odnosząc się do pierwszej z wymienionych w tym przepisie przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową, Minister stwierdził, że jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył synonimy tego pojęcia z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".
Analizując drugą z przesłanek, organ podniósł, iż pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.
Zdaniem Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Organ zaznaczył, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, jak również ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Minister podał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, iż w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jednakże, w ocenie Ministra, w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałe pełnienie służby, o której mowa w art. 13b tej ustawy, bowiem w sytuacji, w której służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 3 lata i 3 miesiące, czyli przez około 16 % całego okresu jego służby (wynoszącego 20 lat, 5 miesięcy i 21 dni), to nie można mówić o krótkotrwałej służbie na rzecz totalitarnego państwa. Okres 3 lat i 3 miesięcy zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym, nie może być uznany za krótkotrwały czy tymczasowy. Przez ten okres skarżący w sposób kompleksowy mógł się zapoznać ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby. W konsekwencji niespełnienia przesłanki krótkotrwałości, Minister odmówił wyłączenia stosowania względem skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Powyższa decyzja Ministra z [...] maja 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1717/19 uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd nie podzielił oceny Ministra odnośnie przesłanki krótkotrwałości. Zdaniem Sądu, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym, można uznać, że służba w wymiarze 3 lat i 3 miesięcy była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu stosunkowo krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Dlatego za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Ponadto, według Sądu, zaznajomienie się ze specyfiką zadań, którego to stwierdzenia Minister nie rozwinął w uzasadnieniu decyzji, nie stanowi o tym, iż dany okres służby nie był krótkotrwały. Jeśli zaś w ocenie organu skarżący realizował w tym czasie obowiązki czy zadania, których charakter nie pozwala na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Takich ustaleń Minister nie poczynił i nie rozwinął w uzasadnieniu decyzji twierdzenia o specyfice realizowanych przez skarżącego zadań, podczas gdy skarżący we wniosku wskazał, iż nikogo nie prześladował, nie dopuścił się "sprzeniewierzenia swoich powinności jako funkcjonariusz policyjny i obywatel"; w 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany, zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, "nie szczędząc sił i zdrowia", o czym świadczą przyznane mu nagrody i wyróżnienia.
Tut. Sąd wskazał również, iż Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań po 12 września 1989 r., ale nie wziął pod uwagę powołanych we wniosku skarżącego okoliczności dotyczących służby, w tym otrzymywanych nagród i wyróżnień, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., co także stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zobowiązał Ministra do przyjęcia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym uprawniające do przyjęcia, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a tej ustawy, zwłaszcza, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Nakazał także organowi dokonanie ustaleń faktycznych, w tym dotyczących okresu służby, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które jego zdaniem nie pozwalają (mimo spełnienia przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy) na uznanie sprawy skarżącego za szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wyłączenia stosowania art. 15c, co powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Twierdzenie o specyfice zadań w okresie od [...] lutego 1987 r. do [...] kwietnia 1990 r. nie zostało przez Ministra w żaden sposób rozwinięte i wyjaśnione.
Ponownie rozstrzygając sprawę, organ miał uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji nie powinno bowiem pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ miał podjąć stosowną decyzję.
Opisane wyżej orzeczenie Sądu stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.
W ramach ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego, Minister pozyskał z IPN kopie akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazane przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r. (stanowiące uzupełnienie akt przesłanych uprzednio przy piśmie z [...] marca 2020 r.), z których nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.
Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Minister ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego z 12 września 2017 r.; w zasadzie powtórzył ustalenia faktyczne i rozważania prawne w zakresie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, a także zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" ze swojej uprzedniej decyzji z [...] maja 2019 r. nr [...].
W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister przytoczył fragmenty wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19.
Organ przyjął spełnienie przez skarżącego przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku Minister podał, że skarżący świadomie ubiegał się o przyjęcie go do Służby Bezpieczeństwa, zwracając się raportem z [...] września 1986 r. do Szefa Urzędu Spraw Wewnętrznych o przyjęcie go do pracy w Wydziale "[...]", który zajmował się obserwacją operacyjną osób i obiektów, przeprowadzaniem wywiadów i ustaleń, a także wstępnym rozpoznaniem i zabezpieczeniem operacyjnym przebywających na terenie Polski dyplomatów i cudzoziemców. Z powyższego wynika, iż skarżący był funkcjonariuszem operacyjnym, wykonującym charakterystyczne zadania przypisane Służbie Bezpieczeństwa, które miały na celu utrwalenie systemu totalitarnego. Jak wynika z opinii służbowej z [...] marca 1988 r., skarżący był: "(...) pracownikiem odpowiedzialnym i pracowitym, wykazującym duże zainteresowanie realizowanymi zadaniami. Przejawia chęć dalszego kształcenia się", "pracuje na stanowisku wywiadowcy", "osiągane wymierne wyniki w pracy stawiają go w grupie wyróżniających się pracowników z tym samym stażem pracy".
Dlatego należy domniemywać, że skarżący był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w Służbie Bezpieczeństwa, nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem. Był wtedy awansowany w stopniu służbowym - złożył egzamin na podoficera Milicji Obywatelskiej w specjalności pionu "B" z wynikiem ogólnym bardzo dobrym; wyróżniano go m.in. podwyższeniem dodatku specjalnego za wykazywanie zaangażowania, które powoduje, "(...) że ww. posiada wymierne efekty pracy w pionie obserwacji w postaci ustalanych kontaktów, adresów i wykonywanych operacyjnych zdjęć fotograficznych. Prezentuje właściwą postawę społeczno-polityczną".
Ponadto wyrażał chęć zostania członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"), co organ uznał za przypadek zindywidualizowanego zaangażowania się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie Ministra, nie kwalifikuje sprawy skarżącego jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Natomiast argumenty skarżącego dotyczące jego zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, w tym przyznanych mu nagród, wyróżnień i odznaczeń, nie mają znaczenia w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku wynikającego ze wzmiankowanego zaangażowania i świadomości uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa.
Skarżący zaskarżył opisaną wyżej decyzję Ministra z [...] września 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył fragmenty orzeczeń tut. Sądu, w których zaprezentowano pogląd, że przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2 - nie przewiduje kolejnej nadzwyczajnej przesłanki w postaci szczególnie uzasadnionego przypadku, ponieważ o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (vide wyroki Wojewódzkiego Administracyjnego w Warszawie: z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 636/18; z 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 469/19; z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 426/19; z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 355/19).
Zatem dla zastosowania uprawnienia z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wystarczające jest spełnienie wyłącznie dwóch, a nie trzech - jak twierdzi Minister - przesłanek. Skarżący podniósł, iż wynika to z samej konstrukcji ww. przepisu. Na poparcie swojego stanowiska przywołał zapisy Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), a także stanowiska autorów komentarzy do ww. aktu i wyroki Trybunału Konstytucyjnego dotyczące skutków naruszenia Zasad techniki prawodawczej.
Skarżący odwołał się też do wypowiedzi uczestników posiedzenia połączonych Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny, które odbyło się 15 grudnia 2016 r., świadczących o intencji wprowadzenia art. 8a do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Zdaniem skarżącego, nie ma żadnych podstaw do odmówienia mu wyłączenia stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ze względu na niewystępowanie w jego sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" w sytuacji, gdy spełnia określone w art. 8a tej ustawy przesłanki składające się na ten "szczególnie uzasadniony przypadek".
Odnosząc się do argumentu organu w postaci faktu ubiegania się o przyjęcie do Służby Bezpieczeństwa, skarżący wskazał, że każda osoba, której ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym umożliwia staranie się o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c tej ustawy, musiała zgłosić swój akces do służby, czyli wypełnić warunek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1985 r. Nr 38, poz. 181 ze zm.; dalej: "ustawa o SB i MO"). Przeciwne stanowisko, a takie prezentuje Minister, prowadzi do wniosku, iż w żadnej sprawie o wyłączenie stosowania art. 15c o zaopatrzeniu emerytalnym nie wystąpi "szczególnie uzasadniony przypadek" z uwagi na przyjęcie do służby, o której mowa w art. 13b tej ustawy.
Jako irrelewantne skarżący ocenił powoływanie się przez Ministra na okoliczność, iż skarżący wyrażał chęć bycia członkiem PZPR, gdyż fakt ten nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. bądź przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Ani członkostwo w PZPR ani ubieganie się o przyjęcie do tej organizacji nie stanowi podstawy obniżenia emerytury, lecz podstawę taką stanowi - zgodnie z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - "służba na rzecz totalitarnego państwa".
Skarżący zwrócił również uwagę na pewną niekonsekwencję ze strony Ministra, który z jednej strony nie kwestionuje rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., a z drugiej strony odmawia mu zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ze względu na charakter jego służby przed 31 lipca 1990 r. Zatem nie wiadomo jak organ ocenia jego służbę w okresie od 12 września 1989 r. do 31 lipca 1990 r. Skarżący zaznaczył, iż zdarzenia takie jak: wydanie pozytywnej opinii służbowej o skarżącym (21 marca 1988 r.), awans na stopień kaprala Milicji Obywatelskiej (11 lipca 1989 r.), złożenie egzaminu na podoficera Milicji Obywatelskiej w Szkole Chorążych Biura "[...]" MSW ([...] maja 1989 r.), podwyższenie dodatku specjalnego za wykazywanie zaangażowania (na skutek wniosku personalnego z [...] sierpnia 1989 r.) miały miejsce przed 12 września 1989 r., a więc nie mogą mieć wpływu na ocenę rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r., które to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków jest jedną z przesłanek koniecznych do przyjęcia w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku".
W kwestii opinii służbowej z [...] marca 1988 r. skarżący wyjaśnił, że została ona wystawiona w związku z upływem okresu służby przygotowawczej skarżącego (vide pkt VI opinii), czyli okresu, w którym dopiero poznawał zasady służby. Natomiast Minister pominął fragmenty tej opinii świadczące o niewielkim doświadczeniu zawodowym skarżącego czy dającym o sobie znać w toku realizacji zadań służbowych braku doświadczenia oraz przeszkolenia zawodowego (vide odpowiednio pkt I ppkt 3 i pkt III ppkt 4 ww. opinii służbowej), a także fragmenty, gdzie stwierdzono, iż posiada on ponadczasowe cechy takie jak: uczciwość, pracowitość, duża kultura osobista, wrażliwość na zło i samokrytycyzm (vide pkt V ww. opinii służbowej).
Skarżący dodał, iż był on zobowiązany do należytego wykonywania obowiązków służbowych, stosownie do złożonej roty ślubowania, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o SB i MO. Stanowisko organu prowadzi do konstatacji, że "szczególnie uzasadniony przypadek" wystąpiłby tylko w sytuacji, gdyby przed 12 września 1989 r. był opiniowany negatywnie, czyli nierzetelnie wykonywał obowiązki służbowe. Jednak w takim przypadku zostałby zwolniony ze służby w trybie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o SB i MO, czyli nie podlegałby ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym.
Z kolei awanse były wpisane w normalny tok służby każdego funkcjonariusza, stosownie do przepisów art. 24-29 ustawy o SB i MO. Minister błędnie powołuje się na podwyższenie skarżącemu dodatku specjalnego, podczas gdy fakt ten był konsekwencją złożenia przez niego z wynikiem bardzo dobrym egzaminu na podoficera Milicji Obywatelskiej w Szkole Chorążych Biura "[...]" MSW w specjalności pionu "B", co z kolei skutkowało mianowaniem skarżącego na stopień [...].
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W myśl tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie przedstawione w niej argumenty są trafne.
Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy.
Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej.
Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu.
Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).
Ponadto wobec wydania w ramach przedmiotowej sprawy prawomocnego wyroku tut. Sądu z 4 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1717/19, Minister był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. orzeczeniu, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W ww. orzeczeniu Sąd nakazał organowi przyjęcie za spełnione przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz poczynienie ustaleń faktycznych, zwłaszcza w aspekcie twierdzenia o specyfice zadań w okresie od [...] lutego 1987 r. do [...] kwietnia 1990 r., które jego zdaniem nie pozwalają (pomimo zaistnienia ww. przesłanek) na uznanie sprawy skarżącego za szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wyłączenia stosowania art. 15c tej ustawy.
Zatem tut. Sąd w prawomocnym wyroku nie stwierdził, iż spełnienie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności jest równoznaczne z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku. Nie zanegował w tym zakresie rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego zobowiązał Ministra do dokonania ustaleń faktycznych w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku. W konsekwencji nie mają racji bytu wywody skarżącego obejmujące poglądy o występowaniu wyłącznie dwóch przesłanek na gruncie ww. przepisu, tj. krótkotrwałości i rzetelności. Minister był bowiem związany stanowiskiem Sądu wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu z 4 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1717/19.
Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez bezpodstawne uznanie, że nie zachodziły wskazane w ww. przepisie przesłanki wyłączenia wobec skarżącego stosowania reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy.
W kontrolowanej sprawie nie może budzić wątpliwości rozumienie treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tak jak spełnienie przez skarżącego dwóch, spośród trzech warunków, niezbędnych do zastosowania określonego ww. przepisem wyjątku. Zatem prawidłowo Minister przyjął ocenę prawną tut. Sądu, że skarżący spełnia przesłankę krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., a także przesłankę rzetelnego pełnienia służby po 12 września 1989 r. Natomiast rolą organu było rozważenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. To właśnie w ramach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku Minister miał zbadać rodzaj wykonywanych przez skarżącego zadań lub treść czynności służbowych, czyli specyfikę realizowanych zadań od [...] lutego 1987 r. do [...] kwietnia 1990 r., mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego, jak również uwzględnić postawę skarżącego prezentowaną w toku służby po 12 września 1989 r., pełnioną przez rok z narażeniem życia i zdrowia, w tym przyznane nagrody i wyróżnienia.
W rozpoznawanej sprawie jedyną przywołaną przez organ przesłanką negatywną zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku były znajdujące się w aktach archiwalnych IPN dokumenty sporządzane na etapie pełnienia przez skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego, z których miało wynikać, że powierzone zadania wykonywał z powodów ideowych (m.in. chęć przynależności do PZPR) i był zaangażowany w budowanie ówczesnego systemu, określanego zasadnie przez ustawodawcę mianem totalitarny. Organ wysnuł takie wnioski w oparciu o pozytywną opinię służbową skarżącego z [...] marca 1990 r., zdobywanie przez niego wykształcenia czy awansów. Podkreślił, iż skarżący z pełną świadomością tak wstąpił do Służby Bezpieczeństwa, jak i wykonywał zadania służbowe w ramach tej formacji.
Według Sądu, przywołane okoliczności nie mogą stanowić przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku. W tym zakresie trafne są zarzuty skargi, ponieważ przedstawione przez Ministra rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prowadzi wprost do wniosku, że z przewidzianego ww. przepisem przywileju mogłyby skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu nierzetelnie lub z przyczyn innych niż ideowe – kunktatorskich, materialistycznych, z wyrachowania itp. Intencji, aby tak zakreślić granicę wyjątku, nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, uwzględniając także cele regulacji, wprowadzone nowelą z 2016 r. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że gdy chodzi o osoby, które pełniąc służbę w formacjach określonych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie czyniły tego dobrowolnie bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją, to wobec nich nie znajdują zastosowania reguły dotyczące obniżenia uposażenia (vide art. 13c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji dotyczy więc wyłącznie pozostałych funkcjonariuszy.
Wprawdzie nie zasługuje na uznanie, a nawet aprobatę, zaangażowanie – choćby ideowe – w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego, jednak analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.
Reasumując, w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku - stanowi go krótka służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (trzy lata i trzy miesiące) w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym i naznaczonym zasługami pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego. Nie sposób przy tym uznać, aby wolą prawodawcy było obniżenie świadczeń wypracowanych przez funkcjonariuszy, którzy jedynie krótki czas służyli państwu totalitarnemu, a gross ich aktywności zawodowej (z czym wiązało się nabycie obecnych przywilejów emerytalnych służb mundurowych) stanowiła oddana praca w instytucjach demokratycznego państwa.
Rozpatrując po raz trzeci wniosek skarżącego, Minister uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku.
Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania tej regulacji wobec skarżącego, lecz organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz z przywołaniem konkretnych okoliczności wskazać, dlaczego w niniejszym przypadku wyjątku tego nie zastosował. Minister będzie miał na względzie, iż spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku nie może eliminować postawa ideologiczna, zdobywanie wykształcenia czy umiejętności bądź zaangażowana, sumienna służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. Dopiero wykazanie udziału skarżącego w konkretnych działaniach, które - z perspektywy powszechnie akceptowanego w państwie demokratycznym systemu norm etycznych - były rażąco naganne, a równocześnie wykraczały poza zwykłe, standardowe czynności wykonywane w ramach pełnienia służby publicznej, uniemożliwia uznanie tej przesłanki za spełnioną.
Wzmiankowany uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyklucza zastosowanie przez Sąd w przedmiotowej sprawie art. 149a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) jak chciałby tego skarżący.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.