Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 24/20

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. K. S. zwróciła się do Dyrektora Instytutu Badań Systemowych Polskiej Akademii Nauk o udostępnienie mi.in. następującej informacji publicznej: udzielenie informacji czy latach 2000 - 2019 r. (do dnia udzielenia informacji) Instytut Badań Systemowych Polskiej Akademii Nauk przekazywał niezależnie od tytułu prawnego, podmiotom trzecim (oprócz Wyższej Szkoły [...]) do używania powierzchnie użytkowe w nieruchomości przy ul [...] w [...], w tym w budynku znajdującym się przy uł. [...] w [...] (np. najem, dzierżawa, użyczenie). W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie poprosiła o przekazanie:

1. a) skanów umów i innego rodzaju dokumentów (proszę o uwzględnienie ewentualnych aneksów i załączników), które stanowią tytuł prawmy do korzystania przez podmioty trzecie z nieruchomości przy ul [...] w [...] w latach 2000 - 2019 r. (do dnia udzielenia odpowiedzi);
2. b) dokumentów przetargowych na najem/dzierżawę powierzchni, w których podmioty te uczestniczyły i w ramach, których doszło do wyboru ich oferty, w szczególności ogłoszenia, protokoły z przeprowadzonego przetargu, listę osób zakwalifikowanych.

Instytut w odpowiedzi na wniosek Skarżącej wezwał ją pismem z dnia [...] września 2019r, do wykazania szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanych danych. Instytut stwierdził, iż zakres informacji wymaga podjęcia działań analitycznych w odniesieniu do zbioru znajdującego się w jego posiadaniu. Od razu też Instytut zaznaczył, iż wyda decyzję odmowną jeżeli Skarżąca nie wykaże, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Instytut nie udzielił Skarżącej wnioskowanej informacji czy Instytut w latach 2000 -2019 przekazywał część powierzonej mu przez Polską Akademię Nauk nieruchomości podmiotom trzecim. Jednocześnie Instytut, z wyprzedzeniem, na podstawie art. 13 ust 2 u.d.i.p. przedłużył termin na załatwienie sprawy do 2 miesięcy z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy.

Skarżąca w piśmie datowanym na [...] września 2019 r. zmodyfikowała wniosek w ten sposób, że poprosiła o przekazanie skanów umów, wraz ewentualnymi załącznikami, zwartych przez Instytut z niżej wskazanymi podmiotami::

1. a) [...] sp. z o.o., NIP: [...];
2. b) [...] sp. z o.o., NIP: [...];
3. c) [...] sp. z o.o., NIP: [...];
4. d) [...], NIP: [...];
5. e) [...], NIP: [...];

W piśmie tym Skarżąca poprosiła również o udostępnienie dokumentów księgowych w postaci faktur lub rachunków wystawionych przez Instytut wyżej wskazanym podmiotom w związku z wynajmowaniem przez te podmioty powierzchni w nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...], Instytut odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie "przekazania za okres 2000-2019r. dokumentów księgowych w postaci faktur lub rachunków wystawionych przez podmiot zobowiązany wskazanym podmiotom z tytułu wynajmowania powierzchni w nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi Instytut wydał decyzję z dnia [...] października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Instytut przyznał, iż informacja ma charakter informacji publicznej to jednak nie może jej udostępnić z uwagi na art. 5 ust 2 u.d.i.p. Instytut wskazał, iż pismem z dnia [...] września 2019 r. Wnioskodawczyni Pani K. S. została wezwana do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanych informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip) w termime 7 (siedmiu) dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania. Wezwanie w formie pisemnej zostało odebrane dnia 09 września 2019 r. Wnioskodawczyni wbrew ww. wezwaniu w piśmie z dnia [...] września 2019 r. (otrzymanym w formie elektronicznej w dniu [...] września 2019 r., a następnie w formie pisemnej w dniu [...] września 2019 r.) nie wskazała jakichkolwiek informacji, które Instytut mógłby potraktować jako uzasadnienie dlaczego uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wnioskodawczyni podtrzymała wcześniejszą argumentację twierdząc, że jest to informacja prosta. Instytut stwierdził, że Wnioskodawczyni nie wykonała wezwania z dnia [...] września 2019 r. a zatem Instytut nie uzyskał informacji niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Instytut po ponownym rozpatrzeniu wniosku podtrzymał w całości stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] wrześni: 2019r. Instytut ponownie wskazał, że żądana we wniosku informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, czyli taką, którą podmiot zobowiązany musiałby opracować przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów przez Wnioskodawczynię wskazanych.

W ocenie Instytutu informacja publiczna żądana przez Wnioskodawczynię stanowią informację przetworzoną, tj. informację specjalnie wytworzoną na potrzeby Wnioskodawczyni według jej żądani; Jednakże w takim przypadku Wnioskodawczyni, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, musi wykazać nie tylko, że jest on ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystani uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Dalej pytany podmiot przytoczył poglądy judykatury kończąc stwierdzeniem, że żądana informacja musiałaby zostać przygotowana specjalnie dla wnioskodawczyni co wymagałoby wielu dodatkowych czynności.

K. S. wywiodła skargę do tut. Sądu na w/w decyzję zarzucając jej:

1. 1. Naruszenie art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), dalej zwanej "u.d.i.p.", poprzez brak udostępnienia zawnioskowanej informacji publicznej przez Instytut Badań Systemowych PAN, dalej zwany "Instytutem";
2. 2. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udzielenia wnioskowanych informacji wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 4 ust 1 pkt 5 tej ustawy;
3. 3. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż żądana informacja w zakresie udostępnienia dokumentów księgowych stanowi informację publiczną przetworzoną, wobec której nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny, a także poprzez błędne przyjęcie, iż to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania szczególnego interesu publicznego, a w konsekwencji odmowie udzielenia wnioskowanej informacji;
4. 4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż wnioskowane dane mają charakter informacji przetworzonych, podczas gdy Skarżąca wnosi jedynie o udostępnienie skanów dokumentów, które powinny znajdować się w posiadaniu Instytutu, i nie stanowią one informacji przetworzonej;
5. 5. naruszenie art. 5 ust 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, iż zawnioskowana informacja publiczna w zakresie skanów umów zawartych z najemcami powierzchni użytkowych w nieruchomości zarządzanej przez Instytut Badań Systemowych PAN podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa;
6. 6. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "KPA", poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez Instytut niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewykazanie, że wnioskowana informacja dotyczy informacji przetworzonej i informacji chronionej tajemnicą przedsiębiorstwa;
7. 7. naruszeniu art. 13 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie i przedłużenie terminu na udzielenie informacji w zakresie udostępnieni informacji o umowach z najemcami nieruchomości o maksymalne termin 2 miesięcy, w sytuacji gdy nie było wówczas podstaw do takiego przedłużenia postępowania;
8. 8. naruszenie art. 11, art. 107 § 1 i § 3 KPA, poprzez brak wyjaśnienia dlaczego żądana informacja jest informacją przetworzoną i informacją objętą tajemnicą przedsiębiorstwa oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego.
9. 9. przekroczenie zasady swobodnej oceny zebranego materiału i w konsekwencji całkowicie dowolną jego ocenę, co doprowadziło do uznania, iż Skarżąca nie wykazała interesu w uzyskaniu informacji oraz przyjęcie przez Organ w biernej postawy i prowadzenie postępowania ukierunkowanego na z góry założony cel.

Wskazując wszystkie powyższe zarzuty podniosła też zarzut naruszenia zasady praworządności, prawdy obiektywnej poprzez rozpatrzenie w sposób niewystarczający i ogólnikowy materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji sprzecznych z prawem i wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonych decyzji w całości;
2. 2. zasądzenie kosztów postępowania;
3. 3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy skarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja jako czynność prawna jednostronna, dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek w procesie kształtowania treści decyzji biorą udział (poza organem) także strony, to nawet gdy podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą tychże stron, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zna także decyzji o charakterze konkludentnym. Ustawodawca w sposób jasny wskazał, że treści decyzji nie można się domyślać i że musi być ona w sposób klarowny wyartykułowana.

Na zakończenie niniejszego wprowadzenia podkreślić należało także, że art.107 K.p.a. precyzuje to, jakie są konieczne elementy decyzji administracyjnej, wskazując m. in. że musi ona zawierać zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie. Już z samego wyodrębnienia przez ustawodawcę w/w elementów decyzji, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż inne cele ma realizować rozstrzygnięcie a inne uzasadnienie. Oczywistym jest też, iż niedopuszczalnym jest zastępowanie rozstrzygnięcia uzasadnieniem i odwrotnie.

Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, że skarżona decyzja jest wadliwa, gdyż nie zawiera precyzyjnego rozstrzygnięcia. Autor decyzji podał jedynie, że utrzymuje w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, którym odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie "przekazania za okres 2000-2019r. dokumentów księgowych w postaci faktur lub rachunków wystawionych przez podmiot zobowiązany wskazanym podmiotom z tytułu wynajmowania powierzchni w nieruchomości przy ul. [...] w [...]".

Sentencja omawianej decyzji nie precyzuje jednak tego, jakich podmiotów dotyczą faktury i rachunki, których udostępnienia odmawia. Sentencja decyzji nie zwiera bowiem wyszczegółowienia owych podmiotów. Co wyjątkowo naganne, pytany podmiot nie podjął nawet prób doprecyzowania w/w kwestii w uzasadnieniu decyzji, co tym bardziej uniemożliwia weryfikację zakresu przedmiotowego decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, w sytuacji gdy z sentencji utrzymanej w mocy decyzji nie wynika w sposób jasny to, jak organ rozpoznał sprawę zainicjowaną przez stronę (i która sprawa była przedmiotem rozstrzygania), tut. Sąd nie mógł wypowiadać się co do meritum sporu.

W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) a o kosztach na podstawie art.200 w/powołanej ustawy.