Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ, MSWiA) decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], działając na podstawie 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.; dalej: ustawa zaopatrzeniowa), odmówił wyłączenia stosowania wobec I.R. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy.
I.R. wnioskiem z [...] marca 2017 r. wystąpiła do MSWiA o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Opisując przebieg swojej służby, wskazała, że do 1990 r. czynnie wspierała opozycjonistów: G.G. oraz A.R. a także popierała działalność T.M. oraz Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność", nie mówiąc o tym swoim przełożonym. Wnioskodawczyni podała, że brała udział w fizycznej ochronie z narażeniem zdrowia i życia, podczas mszy świętej celebrowanej w [...] przez księdza Kardynała Prymasa Tysiąclecia śp. Stefana Wyszyńskiego. Nadmieniła, że w 1998 r. została pozytywnie zweryfikowana i skierowana do służby w Centrum Szkolenia Policji w [...], gdzie jej zadaniem było szkolenie ekspertów i techników kryminalistyki. Podkreśliła, że była wielokrotnie nagradzana pochwałami i nagrodami Komendanta Głównego Policji, a ponadto została odznaczona Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Srebrną Odznaką Policji "Zasłużony Policjant".
Dodatkowo wnioskodawczyni wskazała, że zapoczątkowała oraz była odpowiedzialna za wdrożenie standardów zarządczych i standardów pracy w laboratoriach kryminalistycznych Policji, a także w służbie techniki kryminalistycznej.
Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia 6 grudnia 1976 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 13 lat, 7 miesięcy i 26 dni.
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w [...] Komendy Głównej Policji [...] lutego 2006 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Z kolei z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Komendant Główny Policji, przekazując organowi, pismem z [...] listopada 2017 r., informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza, wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawczyni po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Otrzymywała podwyżki uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i funkcyjnego oraz wielokrotnie awansowała zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym.
W 1993 r. została wyróżniona krótkoterminowym urlopem nagrodowym w wymiarze 3 dni, w 1995 r. pochwałą Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...], a w 1996 r. nagrodą pieniężną Komendanta Głównego Policji. Ponadto wymieniona została odznaczona w 2002 r. Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz w 2005 r. Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant". W przekazanych materiałach nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających jej udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Ponadto, odnośnie pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, pismem z dnia [...] marca 2018 r. Komendant Główny Policji wskazał, że nie odnaleziono dokumentów pozwalających na zrewidowanie uprzednio sporządzonej opinii. Przy czym, zaznaczył, że z dokumentacji archiwalnej Centrum Szkolenia Policji w [...] wynika, że policjantce był przyznany urlop dodatkowy w wymiarze 5 dni za służbę pełnioną w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia w 1995 r. i w 1996 r., jednak z powodu braku dokumentów nie można ustalić konkretnych przesłanek uzasadniających jego przyznanie.
Organ, uzasadniając odmowę wyłączenia zastosowania wobec wnioskodawczyni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odwołał się do treści tego przepisu, który przewiduje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazał, że całkowity okres służby strony wynosi 29 lat, 2 miesiące i 16 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia 6 grudnia 1976 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. 13 lat, 7 miesięcy i 26 dni, zatem strona realizowała zadania przez około 46% całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.
W ocenie organu, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie czternastoletni okres wykonywania zadań i obowiązków w sposób oczywisty nie może być uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby, a także posiadała pełną świadomość w zakresie zaszeregowania jej stanowiska służbowego.
Organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez wnioskodawczynię zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., wskazując przy tym na brak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawczyni nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).
Organ wyjaśnił, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.
Organ stanął na stanowisku, że wskazane we wniosku przez wymienioną argumenty, dotyczące angażowania się we współpracę z Niezależnym Samorządnym Związkiem Zawodowym "Solidarność" oraz wspierania opozycjonistów, rzetelnego wypełniania obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia, a także otrzymania nagród, wyróżnień i odznaczeń, tj. Srebrny Krzyż Zasługi, Srebrna Odznaka "Zasłużony Policjant", a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Wskazał, że jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby, wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej na podstawie wyżej powołanych przepisów z uwagi na fakt błędnych jej zdaniem zapisów dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym Instytut Pamięci Narodowej i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. MSWiA podał również, że od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Ubezpieczeń Społecznych, zatem wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym, zainteresowana mogła zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym.
W konkluzji organ stwierdził, że uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I.R. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r., nr [...], uznając ją za nierzetelną, niesprawiedliwą i krzywdzącą.
Zdaniem skarżącej, decyzja nie uwzględnia ponad 2 lat urlopu bezpłatnego, związanego z urodzeniem i wychowaniem dzieci, ponad rocznej pracy w [...] Akademii [...] w [...], rodzaju pracy jaki wykonywała w MSW, gdzie pracowała jako [...] i wykonywała badania zlecone przez przełożonych, jak i faktu, że została pozytywnie zweryfikowana przed przyjęciem do Policji. Zwróciła uwagę, że w wolnej Polsce awansowała do stopnia mł. inspektora, brała udział w pracach: zarządu Międzynarodowego Stowarzyszenia Laboratoriów Kryminalistycznych, zespołu opracowującego standardy postępowania Policji na miejscach zdarzeń i standardy wyposażenia techników kryminalistyki. Szkoliła grupę węgierskich techników i pierwszą grupę ekspertów. Przygotowywała z sukcesem polskie laboratoria kryminalistyczne do uzyskania certyfikatu zarządzania i certyfikatu akredytacji. Otrzymała szereg nagród i odznaczeń między innymi Srebrny Krzyż Zasługi i Srebrną Odznakę "Zasłużony Policjant".
Skarżąca wyjaśniła, że posiada wymagany staż służby w wolnej Polsce do uzyskania emerytury. Po przejściu na emeryturę została rekomendowana przez Komendanta Głównego Policji do prac w projekcie realizowanym przez UNDP "Poprawa sprawności zarządczych Policji". Podkreśliła, że ma świadków i dokumenty potwierdzające powyższe fakty.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o przywrócenie jej emerytury w wysokości zgodnej z przepracowanymi przez nią latami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną przez siebie argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - zawierający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dnem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).
W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby spełnia kryterium "krótkotrwałości".
Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".
W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.
W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.
Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
Odnosząc powyższe poglądy do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać należy, że kryterium krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa przed dniem 31 lipca 1990 r. nie zostało spełnione. Jak wskazał organ, całkowity okres służby skarżącej wynosi 29 lat, 2 miesiące i 16 dni (od dnia [...] grudnia 1976 r. do dnia [...] lutego 2006 r.), zaś służba na rzecz totalitarnego państwa obejmuje 13 lat, 7 miesięcy i 26 dni, czyli około 46% całego okresu służby. Nawet, przy uwzględnieniu przerwy w służbie, określonej w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej spowodowanej urlopem bezpłatnym związanym z urodzeniem i wychowaniem dzieci, okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa obejmuje znaczny okres całego okresu służby.
W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że przesłanka "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego państwa - zarówno w ujęciu bezwzględnym, tj. długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym, tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - została spełniona.
Należy podkreślić, że ustawodawca użył sformułowania "krótkotrwała służba", a nie jakiegokolwiek innego, np. "część", "niewielka część", "mniejsza część" służby. Wskazuje to na wolę ustawodawcy, by szczególne unormowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczyło funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu art. 13b tej ustawy w relatywnie krótkim okresie czasu. Przy czym okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza.
Trafnie organ wskazał, że "krótkotrwałość służby" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgadzając się co do tego, że każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, stwierdzić należało, że jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Nie można jednak przyjąć, w ocenie Sądu, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono aż ponad 11-letniego okresu służby nawet biorąc pod uwagę, że skarżąca posiada wypracowany całkowity okres służy w wymiarze 29 lat 2 miesięcy i 16 dni. W świetle powyższego nie można uznać, że spełnione zostało kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Odnośnie kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań po dniu 12 września 1989 r. Powołał się przy tym na stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w informacji z dnia z [...] listopada 2017 r., w którym przedstawiono przebieg służby skarżącej w okresie 1990 - 2006.
Organ błędnie jednak przyjął, że dla spełnienia kryterium określonego w ww. przepisie konieczne jest wykazanie, że skarżąca wykonywała zadania z narażeniem zdrowia i życia. Jak już wyżej zaznaczono, kryterium "narażenia zdrowia i życia" jest czynnikiem dodatkowym, wpływającym na ocenę spełnienia kryterium rzetelności pełnienia służby, a nie decydującym o jego spełnieniu.
W ocenie Sądu, brak jest jednak podstaw by przyjąć, że w przypadku skarżącej wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących stosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (m.in. ww. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19; 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; a także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19; publ. CBOSA), zgodnie z którym nawet niespełnienie któregoś z kryteriów określonych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ww. ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga rozważenia, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, że w danej sprawie ww. przesłanka została spełniona. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie kryterium krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ww. ustawy nie zostało spełnione.
Już sama ta okoliczność, w ocenie Sądu, nie pozwala przyjąć, że w stosunku do skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na wyłączenie stosowania zasad ogólnych wyrażonych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca wprawdzie po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie realizowała zadania służbowe, co znajduje wyraz w otrzymanych odznaczeniach: Srebrny Krzyż Zasługi, Srebrna Odznaka Policji "Zasłużony Policjant", a także w otrzymywanych awansach, nagrodach i pochwałach. Jednak sama ta okoliczność nie może równoważyć, czy wręcz znosić faktu długotrwałego pełnienia służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Zaznaczyć przy tym należy, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca nie wskazała innych konkretnych zdarzeń na poparcie tezy, że w jej sytuacji występuje "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy.
W świetle powyższego stanowisko organu w zakresie braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", choć nie poparte głębszą analizą, jest prawidłowe. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było bowiem podstaw do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej.
Konkludując stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Zdanie Odrębne
Sędziego WSA Piotra Borowieckiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2403/19
Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej także: "P.p.s.a.", stwierdzam, iż nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2403/19 z następujących przyczyn:
Należy na wstępie wskazać, że w rozpatrywanej sprawie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącej I.R. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Sąd doszedł do przekonania, iż organ, rozstrzygając w analizowanej sprawie, prawidłowo przyjął, iż w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.
W konsekwencji, Sąd przyjął, że "już sama ta okoliczność [brak spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby - dopisek mój], w ocenie Sądu, nie pozwala przyjąć, że w stosunku do skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na wyłączenie stosowania zasad ogólnych wyrażonych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej".
Jednocześnie, Sąd uznał, że "stanowisko organu w zakresie braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", choć nie poparte głębszą analizą, jest prawidłowe", albowiem - jak stwierdził Sąd - "w okolicznościach niniejszej sprawy brak było (...) podstaw do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej".
W mojej ocenie, powyższy pogląd Sądu jest nieprawidłowy, albowiem - wbrew stanowisku składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Minister dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Otóż, z mojej ocenie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji obu wskazanych wyżej uchybień - w sposób nieuzasadniony przyjął, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niej wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.
Tym samym, moim zdaniem, organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] września 2019 r. dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Moim zdaniem, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc - w mojej ocenie - powinno to stanowić dostateczną podstawę prawną do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Przede wszystkim, wskazać należy, że niezależnie od oceny, czy w odniesieniu do skarżącej spełnione zostały oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, obowiązkiem Ministra było również dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
W mojej ocenie, próżno jednak doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań organu w tym zakresie. Za takie nie sposób bowiem uznać ogólnego stwierdzenia, jakie w tych sprawach używa zazwyczaj Minister, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, "gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", bowiem nie odnosi się ono w jakimkolwiek stopniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, stawiając powyższą tezę Minister nie wskazał ani tego, jakie osiągniecia w służbie uznaje za "wybitne" ani również tego "na tle" których funkcjonariuszy strona skarżąca miałaby się "wyróżniać", gdy wskazuje na "pozostałych" funkcjonariuszy.
Niezależnie od dostrzeżonego braku jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, podnieść należy również, iż prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te, moim zdaniem, mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Jeśli bowiem organ wywodzi, że dany funkcjonariusz nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to musi jednocześnie wykazać, jakie osiągnięcia mogłyby zostać uznane za wybitne i wyróżniające stronę na tle określonej grupy funkcjonariuszy (np. funkcjonariuszy danej jednostki). To samo dotyczy użytego przez Ministra pojęcia "nadzwyczajnych osiągnięć".
Niezależnie od powyższego, należy również wskazać - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.
Warto w tym miejscu zauważyć, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc m. in. w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W tej sytuacji, moim zdaniem, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).
Według mojej oceny, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Warto również zwrócić uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się także, iż sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 486/19 i powołany tam wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19).
Z tych wszystkich względów, moim zdaniem, Sąd winien uznać, że wydając sporną decyzję Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a to z kolei powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Piotr Borowiecki
Sędzia WSA w Warszawie