Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...], odmawiającą M. S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki:
- – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,
- – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,
- – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
- – nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe znaczenie mają powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami, przez które w świetle orzecznictwa rozumie się zdarzenia bądź trwałe stany o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, wykluczające jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.
Organ stwierdził, że po wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego, nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Wskazał, że zostały udokumentowane jej okresy składkowe i nieskładkowe w wymiarze 20 lat i 26 dni, natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat tych okresów, został udowodniony jedynie okres wynoszący 1 rok 5 miesięcy i 2 dni.
Prezes ZUS podniósł, że okresy sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad dziećmi w latach 1979-1984, 1989-1991 i 1996-1998, zostały zaliczone do stażu pracy jako okresy nieskładkowe. Natomiast w okresach od [...] października 1991 r. do [...] października 1994 r. oraz od [...] czerwca 2000 r. do ustalenia przez lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności do pracy zainteresowanej od [...] marca 2008 r., tj. przez okres ponad 10 lat, nie podejmowała ona pracy bądź innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ww. okresach nie była ustalona wobec niej przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne okoliczności szczególne, do kontynuowania zatrudnienia celem uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym.
Prezes Zakładu wskazał ponadto, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi, nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie jest to bowiem okoliczność szczególna usprawiedliwiająca bezczynność zawodową, gdyż nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia.
Odnosząc się do trudnej sytuacji materialnej organ stwierdził, że także ona nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego, a nie świadczeniem socjalnym.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. wskazała, że spełnia przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podniosła ponadto, że od 1991 r. do 1994 r., ale też w latach późniejszych, zajmowała się chorym synem, który urodził się z wrodzoną wadą serca. W 1991 r. zostawił ją mąż i sama musiała zajmować się dziećmi w wieku [...],[...] i [...] lat oraz kilkumiesięcznym synem, na którego pobierała zasiłek pielęgnacyjny do 16 roku życia oraz zasiłek stały z opieki społecznej.
Skarżąca zaakcentowała również, że pracownicy opieki społecznej zapewniali ją, iż "są płacone składki i pobieranie zasiłku stałego to jest tak jak bym pracowała".
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, stwierdził, że składki za nią były opłacone jedynie w latach 1999-2000, natomiast zasiłek z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym pobierała tylko do 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna", określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną, pozwalającą na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym.
Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy) oraz nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Przedmiotowa uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności i niekontrolowanej swobody przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenia tego rodzaju.
Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynikają bowiem przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające tym samym granice uznania administracyjnego, a mianowicie:
- – bycie osobą ubezpieczoną lub osobą pozostałą po ubezpieczonym,
- – niemożność podjęcia przez wnioskodawcę pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
- – brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym wskutek szczególnych okoliczności,
- – brak niezbędnych środków utrzymania.
Ponadto w myśl przepisu art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenie w niej określone, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z tego względu Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.
W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest obowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w myśl wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił powyższym regułom postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz mało wnikliwe jego rozpatrzenie i ocenę.
Odmawiając M. S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, organ stwierdził bowiem, że nie stwierdzono zaistnienia szczególnych okoliczności, wskutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Pojęcie "szczególnych okoliczności" nie zostało zdefiniowane w ustawie emerytalnej. Dokonując jego wykładni, należy mieć na względzie przede wszystkim cel, jakiemu ma służyć wyjątkowy tryb przyznawania świadczeń typu ubezpieczeniowego. Celem tym jest niewątpliwie umożliwienie uzyskania takich świadczeń przez osoby, które z przyczyn od nich niezależnych nie mogły uzyskać świadczeń przyznawanych w zwykłym trybie.
Kategoria "szczególnych okoliczności" jest zatem klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się pojęciem "szczególnych okoliczności", ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, podkreślając w ten sposób cel regulacji. Nie chodzi tu jednak o każdy przypadek braku uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, lecz jedynie o taki, który mieści się w zakresie semantycznym omawianego pojęcia. Chodzi więc o takie zdarzenia i stany, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość uzyskania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie właśnie tego rodzaju zdarzeń lub stanów, winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkie sytuacje i stany, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, czy też pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców.
Ma to miejsce zwłaszcza w przypadku, kiedy dana osoba ma ograniczoną zdolność do świadczenia pracy ze względu na stan zdrowia, chociaż nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy.
Oczywistym jest, że orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy stawia osobę, w stosunku do której ją orzeczono, w pozycji gorszej niż osobę zdrową.
Zatem nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że uniemożliwia i wyklucza jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy ze względu na to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być w konkretnym stanie faktycznym kwalifikowana jako okoliczność szczególna.
Potwierdza to orzecznictwo sądowoadministracyjne, w świetle którego art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., II SA 3594/02, Lex nr 142639).
Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika natomiast, że przyczyną przerw w aktywności zawodowej skarżącej mogły być względy zdrowotne, na które się powołuje. Uszło bowiem uwadze organu, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] lutego 2004 r., wobec skarżącej orzeczono okresowo częściową niezdolność do pracy od [...] listopada 2003 r. do lutego 2005 r.
Organ nie wziął również pod uwagę skomplikowanej sytuacji rodzinnej M. S., w tym w szczególności konieczności opieki nad chorym i niepełnosprawnym synem, który urodził się z wadą serca.
Nie kwestionował przecież, że z tego tytułu skarżąca do 2003 r. pobierała zasiłek.
Nie sposób zatem zgodzić się z kategorycznym stwierdzeniem Prezesa ZUS, że po 2000 r. do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, w stosunku do skarżącej nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne okoliczności szczególne, do kontynuowania zatrudnienia celem uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem "okoliczności szczególnych" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię tego pojęcia.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.