Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania jest skarga E. W. dalej: ("wnioskodawczyni", "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] października 2020 nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. E. W. zwróciła się do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wskazała, iż służbę na rzecz totalitarnego państwa pełniła krótkotrwale, a zdecydowana większość wysługi lat służby przypada na okres III Rzeczypospolitej. Podniosła również, że podczas służby w MSW nie zajmowała się pracą operacyjną, lecz wykorzystywała swoje kwalifikacje do pracy analityczno-językowej w pionie technicznym. W latach 1997-2012 pełniąc służbę w Biurze [...], a następnie w [...] Komendy Głównej Policji, zajmowała się zwalczaniem najcięższych form przestępczości zorganizowanej, w tym międzynarodowej. Wskazała również, że pełniła funkcję [...] i [...] Rady Unii Europejskiej. Powołała się również na przyznane odznaczenia, tj. Srebrny Krzyż Zasługi, Brązową i Srebrną Odznakę "Zasłużony Policjant" oraz Srebrny Medal za Długoletnią Służbę.
Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej stwierdzając, że w przypadku wnioskodawczyni przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zostały spełnione. Wskazał w szczególności, iż nie można uznać, że przed dniem 31 lipca 1990 r. pełniła ona służbę krótkotrwale oraz, że po dniu 12 września 1989 r. pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia.
Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. E. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi brak wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy w kontekście kryteriów określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Podniosła, że okres służby pełnionej w PRL powinien być odnoszony do całości wysługi emerytalnej. Wskazała również, że organ błędnie przyjął, iż zakończenie służby w MSW nie wynikało z jej woli w sytuacji, gdy z chwilą rozwiązania MSW w 1990 r. była już zatrudniona w UOP, dokąd przeniosła się dobrowolnie. Zaznaczyła również, iż organ pominął okoliczność, że w czasie służby w PRL nie zajmowała się zwalczaniem opozycji i służbą wewnętrzną oraz że jako samotna matka przez kilka lat była jedyną żywicielką rodziny. Wskazała nadto, że służba łączyła się z ryzykiem i zagrożeniem zdrowia i życia, czego dowodem jest posiadanie przez nią broni palnej oraz udział w zabezpieczeniach wydarzeń masowych i operacjach policyjnych.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Minister SWiA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że przesłanki formalne wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie.
Stwierdził następnie, że pojęcie "krótkotrwałość" pełnienia służby, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z wykładnią językową jest tożsame z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Natomiast pojęcie "rzetelności" wykonywania zadań w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to m.in. obowiązkowy, oddany, ofiarny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym zawarty w ww. przepisie zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.
Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że jego obowiązkiem jest ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione oraz, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy organ wskazał, że wnioskodawczyni pełniła służbę w okresie od dnia [...] marca 1982 r. do dnia [...] listopada 2012 r., tj. przez 30 lat i 9 miesięcy, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] marca 1982 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 7 lat i 6 miesięcy. Z "Informacji o przebiegu służby" nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. nadesłanej przez Instytut Pamięci Narodowej wynika, ze wnioskodawczyni przebywała na urlopie bezpłatnym w okresach: od dnia [...] sierpnia 1983 r. do dnia [...] sierpnia 1983 r. oraz od dnia [...] czerwca 1984 r. do dnia [...] sierpnia 1984 r., natomiast w okresie od dnia [...] września 1983 r. do dnia [...] maja 1984 r. przebywała na urlopie wychowawczym.
W świetle powyższego, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że w przypadku wnioskodawczyni spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem okres 7 lat i 6 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, co stanowi 24%, nie może być uznany za krótkotrwały. Nie nosi on cech "chwilowości", "przejściowości" czy "tymczasowości", lecz ma charakter trwały. Z akt osobowych wnioskodawczyni (znak: [...]) wynika, że podjęła ona służbę w strukturach MSW nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie, a przez okres ponad 7 lat dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem czerpiąc z tego tytułu określone, wymierne korzyści. Ponadto, zakończenie ww. okresu pełnienia służby nie wynikało z woli wnioskodawczyni, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
Dalej Minister wskazał, że dla oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. W ww. dokumencie KGP stwierdził, że wnioskodawczyni rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującej karach dyscyplinarnych oraz o wszczynaniu i prowadzeniu w stosunku do ww. postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W powołanym stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego/funkcyjnego oraz odznaczeniach (Srebrny Krzyż Zasługi, Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant", Srebrna Odznaka "Zasłużony Policjant", Srebrny Medal "Za Długoletnią Służbę").
Minister wskazał przy tym, że sam charakter zadań realizowanych przez ww. do dnia [...] listopada 2012 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażanie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Potwierdza to również KGP stwierdzając, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskodawczyni w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...); (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).
Nadto Minister wskazał, że KGP w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z dnia [...] stycznia 2018 r., sporządzonej w oparciu m.in. o opinie służbowe dotyczące wnioskodawczyni stwierdził, że: "kwalifikacje i cechy osobowości odpowiadają wymaganiom na zajmowanym stanowisku" - opinia za okres: [...] września 1990 r. – [...] marca 1991 r.; "stale podnosi kwalifikacje", "w swojej pracy osiąga bardzo dobre wyniki" - opinia za okres: [...] marca 1991 r. – [...] grudnia 1996; "na zajmowanym stanowisku wykazuje się bardzo dużą samodzielnością i kompetencją" - brak daty opiniowania (data zapoznania się z opinią służbową – [...] listopada 2002r.).
Uwzględniając powyższe okoliczności Minister stwierdził, że wnioskodawczyni pełniła służbę rzetelnie, wypełniając tym samym przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Podsumowując organ wskazał, że uprawienie z art. 8a ust. 1 ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem życia i zdrowia, bowiem tylko wówczas można uznać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W niniejszej sprawie przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie została spełniona - sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (np. wyrok z dnia 28 września 2018r., sygn. akt II SA/Wa 376/18; wyrok z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18), oddalające skargi na decyzje Ministra SWiA ze względu na długotrwałą służbę na rzecz państwa totalitarnego oraz brak zaistnienia warunku łącznego spełnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie wobec skarżących art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Powołując się na treść akt osobowych wnioskodawczyni organ wskazał, że w okresie od dnia [...] marca 1982 r. do dnia [...] lipca 1983 r., od dnia [...] września 1983 r. do dnia [...] października 1983 r. oraz od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r. (z wyłączeniem wymienionych wcześniej okresów urlopów wychowawczych i bezpłatnych), pełniła ona służbę na stanowisku [...], a następnie [...] Wydziału [...] w Biurze "[...]" MSW oraz [...] Wydziału [...] Departamentu [...] MSW, tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ww. ustawy. Zaznaczył przy tym, że była funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa. Nie była więc pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania.
Końcowo organ wskazał, że ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji są prawidłowe, zaś zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nieuzasadnione, a zatem należało orzec jak w sentencji.
Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. E. W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] października 2020 r. zarzucając naruszenie:
- 1) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
- - jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ww. ustawy jest "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem skarżącej art. 15c ww. ustawy jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia" oraz niedokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego sformułowania poprzez określenie jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek,
- - pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie niedokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego kryterium w przypadku skarżącej,
- - okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej jest okres służby przypadający do dnia 31 blipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy emerytalnej,
- - pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby i powinno być rzeczywiste, dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz.U. nr 86, poz. 734 ze zm.), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych i stanowi element dodatkowy, a nie decydujący o spełnieniu kryterium z art. 8a ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy, i w związku z tym niezastosowaniem przez organ art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;
- 2) art. 7, art. 77 § 1 pkt 1, art. 75 § 1, art. 80 w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności:
- - dokonanie oceny spełnienia przez skarżącą kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, iż rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r., została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zważywszy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres,
- - dokonanie oceny spełnienia przez skarżącą kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia", rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie w sytuacji, gdy jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, jednocześnie organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącą obowiązków służbowych,
- - art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania:
- - dlaczego skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a także niewyjaśnienie przez organ jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres,
- - dlaczego organ uznał, że zagrożenie życia i zdrowia wpisane w pełnienie służby w formacjach mundurowych nie wypełnia dyspozycji art. 8a ust. 1 pkt 2 zd. drugie ustawy zaopatrzeniowej zważywszy, iż przepis ten nie odwołuje się do kwalifikowanej postaci tego zagrożenia, o której mowa w ww. rozporządzeniu,
- - na jakiej podstawie organ przyjął, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pomijając dokonania skarżącej wyróżniające ją na tle innych funkcjonariuszy, wyróżnienia i odznaczenia - w kontekście uzasadnionego przypadku.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2020 r., a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty przedstawiając obszerną argumentację na ich poparcie.
W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi po0dtrzymujac stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra SWiA z dnia [...] października 2020 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2019 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Powyższy przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).
W tym samym wyroku NSA wskazał, że w treści art. 8a ust. 1 ww. ustawy ustawodawca "nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".
Co istotne, NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".
W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:
- - jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust.
- 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,
- - brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".
Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał np. w wyrokach: z dnia 21 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA).
W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu zaprezentowanego w niniejszej sprawie, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punkcie 1 oraz punkcie 2) muszą być spełnione łącznie, bowiem tylko wówczas można rozpatrywać wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Stanowisko to jest niezgodne z przedstawioną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wskazać przy tym należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zakwestionować stanowiska organu, że służba skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. nie jest krótkotrwała. Przeczy temu okres tej służby zarówno w ujęciu bezwzględnym - 7 lat i 6 miesięcy, jak i w ujęciu proporcjonalnym - 24% całego okresu służby pełnionej łącznie przez 30 lat i 9 miesięcy. Niemniej jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej - jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - zwłaszcza w sytuacji, gdy organ uznał, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. stwierdzając ostatecznie, iż przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej została w niniejszej sprawie spełniona.
Dodatkowo zaznaczyć należy, choć w sprawie niniejszej nie ma to istotnego znaczenia w świetle powyższych ustaleń organu, że dla stwierdzenia "rzetelności" działania funkcjonariusza nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi bowiem warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako dodatkowy element oceny tego kryterium.
Podsumowując stwierdzić należy, że zastosowana przez organ wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie jest prawidłowa. Organ nie dokonał wyczerpującej oceny okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" błędnie przyjmując, że niespełnienie kryterium "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." uniemożliwia zastosowanie wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Dokona wyczerpującej analizy i oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia oraz otrzymanych wyróżnień i odznaczeń (Srebrny Krzyż Zasługi nadany w 2000 r., brązowa i srebrna odznaka Zasłużony Policjant nadane odpowiednio w 2001 r. oraz w 2005 r., Srebrny Medal za Długoletnią Służbę nadany w 2010 r.). Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej ponad 30-letniej służby skarżącej winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić jej wniosek z dnia [...] września 2017 r.
Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138 ze zm.), ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 23 czerwca 1923 r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Z kolei w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz. U. Nr 67, poz. 804) odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego.
Nie ulega więc wątpliwości, że obowiązkiem organu była wszechstronna ocena przebiegu służby skarżącej, w tym faktu nadania ww. odznaczeń, z punktu widzenia możliwości wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zasługi i osiągnięcia skarżącej w służbie nie mogą być przez organ pominięte, godziłoby to bowiem w zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.