Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją w dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec M. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. P. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w którym wskazała, że spełnia przesłankę krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Poinformowała, że służbę w Służbie Bezpieczeństwa rozpoczęła w 1986 r. na stanowisku [...] w [...]. Zaznaczyła, że nigdy nie należała do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej.
Ponadto oznajmiła, że właściwa Wojewódzka Komisja Kwalifikacyjna w 1990 r. pozytywnie ją zweryfikowała i potwierdziła moralne kwalifikacje do służby w Urzędzie Ochrony Państwa. Jednoznacznie zaznaczyła, że podczas służby była wielokrotnie nagradzana nagrodami pieniężnymi, a także wyróżniono ją Brązowym Krzyżem Zasługi. Wnioskodawczyni stwierdziła, że realizując swoje zadania nigdy nie "terroryzowała, dławiła, gnębiła, biła, działała na rzecz obcego państwa, jak również nie działała na szkodę wolności narodu polskiego".
W toku postępowania organ stwierdził, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] kwietnia 2016 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] stycznia 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 4 lata, 6 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres służby wynosi 30 lat, 3 miesiące i 16 dni.
Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby M. P. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Z pisma Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2019 r. wynika, że M.P. w toku pełnionej służby po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki zarówno w Urzędzie Ochrony Państwa, jak i w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wnioskodawczyni w trakcie służby w tych instytucjach zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miała podwyższane uposażenie, a także otrzymywała zwiększenie dodatku służbowego, była awansowana w stopniu służbowym, a także pozytywnie ją opiniowano. Została również wyróżniona Brązowym Krzyżem Zasługi. Brak jest informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawczyni postepowań karnych, karno-skarbowych oraz dyscyplinarnych. Brak jest także dokumentów odnoszących się do czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury byłego funkcjonariusza.
Zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".
Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.
Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że całkowity okres pełnionej przez M. P.służby wynosi 30 lat, 3 miesiące i 16 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 4 lat, 6 miesięcy i 16 dni, czyli przez około 15% całego okresu służby. Tak więc przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym w stosunku długości tego okresu do całości okresu służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały. Ponad czteroipółletni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką realizowanych zadań oraz charakterem służby.
Powyższe potwierdza analiza sprawy, która bezspornie dowiodła, że zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa nie wynikało z woli wnioskodawczyni lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
W związku z tym, w ocenie organu, M. P. nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Odnosząc się do przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, organ podniósł, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., zaznaczając, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby była ona pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Świadczenie emerytalne nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. poz. 734, z późn. zm.).
Organ stwierdził, że zawarte w uzasadnieniu wniosku argumenty dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków byłego funkcjonariusza z pełnym zaangażowaniem oraz sam charakter zadań realizowanych w Urzędzie Ochrony Państwa i w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto uprawnienie z art. 8a ust. 1 tej ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem życia i zdrowia, bowiem tylko wtedy można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.P. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15 c ustawy zaopatrzeniowej.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przesłanki "krótkotrwałości" i "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia",
- 2. art. 7 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania.
Skarżąca wskazała, że jej służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", bowiem trwała 4 lata, 6 miesięcy i 16 dni (tj. ok. 54 miesiące w stosunku do 363 miesięcy całej służby). Stanowi to zaledwie 15% łącznego okresu służby pełnionej także po 31 lipca 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski. Podkreśliła, że 12 września 1989 r. powstał rząd Tadeusza Mazowieckiego. W lipcu zmieniła się tylko nazwa służby i nie powinna to być data graniczna, ponieważ wolne demokratyczne Państwo Polskie istniało już od września 1989 r. W związku z tym jej służba wynosi 3 lata i 9 miesięcy (należałoby jeszcze odliczyć od okresu służby 2 ciąże, zwolnienia oraz urlopy macierzyńskie z tym związane - zwolnienie lekarskie od września 1987 r. do marca 1988 r i urlop macierzyński wraz z urlopami do lipca 1988 r., co łącznie stanowi 11 miesięcy pozostawania poza służbą).
Ponadto zaznaczyła, że po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała powierzone jej zadania i obowiązki. Świadczą o tym dokumenty z przebiegu służby zgromadzone w aktach osobowych, co przyznaje organ w decyzji. Z regulacji ustawowych dotyczących służb mundurowych i roty przysięgi wynika, że wszyscy funkcjonariusze są zobowiązani do służby z narażeniem życia i zdrowia, co oznacza szczególne uprawnienia emerytalne policjantów i funkcjonariuszy tych służb.
W ocenie skarżącej jej służba była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, ponieważ musiała brać udział w szkoleniu strzeleckim (w czasie ciąży). Ponadto jako funkcjonariusz była zobowiązana do pomocy innym wydziałom. W 2013 czy 2014 r. przypadkowo prywatnie rozmawiała z osobą pochodzenia [...], która jak się potem dowiedziała była osobą niebezpieczną. Otrzymała propozycję żeby tą osobę skontaktowała z kimś, kto ją rozpracuje, ale ostatecznie do tego nie doszło, co pokazuje, że funkcjonariusz musiał liczyć się z każdą sytuacją.
Oświadczyła, że nie toczyło się wobec niej żadne postepowanie karne.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej P.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.
Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej.
Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".
Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".
Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba M. P. przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącą, w tym na rzecz totalitarnego państwa, nie stwierdził, czy w sprawie ziścił się warunek z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu okres 4 lat, 6 miesięcy i 16 dni służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 30 lat, 3 miesiące i 16 dni może zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości.
Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez 4 lat, 6 miesięcy i 16 dni, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącej. Jest to okres marginalny, epizodyczny, pomijalny na tle służby pełnionej przez 3 dekady. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publik. j.w.) określono, że "jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką – Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".
Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od od [...] stycznia 1986 r. do [...] lipca1990 r. wymieniona realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Nie bez znaczenia dla tej oceny powinny być okoliczności powoływane przez skarżącą, związane ze znaczną absencją w służbie spowodowaną macierzyństwem. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.
Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.
Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby skarżącej, w szczególności wobec faktów przez nią przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że z informacji udzielonych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2019 r. wynika, że M.P. w toku pełnionej służby po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki zarówno w Urzędzie Ochrony Państwa, jak i w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Skarżąca w trakcie służby w tych instytucjach zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miała podwyższane uposażenie, a także otrzymywała zwiększenie dodatku służbowego, była awansowana w stopniu służbowym, a także pozytywnie ją opiniowano. Została również wyróżniona Brązowym Krzyżem Zasługi. Brak jest informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niej postepowań karnych, karno-skarbowych oraz dyscyplinarnych. Brak jest także dokumentów odnoszących się do czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury byłego funkcjonariusza.
Organ (w konsekwencji uznania, że M. P. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącej po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć funkcjonariusza w służbie, mimo, że podnoszono pewne okoliczności dotyczące tej służby.
Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.
Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby M. P., jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, ale też i charakter pełnionej służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.