Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. K. decyzją z dnia [...] października 2019 r. (nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że B. K. w dniu [...] sierpnia 2017 r. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłącznie stosowania wobec niej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wnioskodawczyni podała, że przed 1990 r. tj. od [...] czerwca 1989 r. do [...] listopada 1989 r., a więc przez okres pięciu miesięcy pełniła służbę w Wydziale [...] w [...] na stanowisku [...]. W dniu [...] lipca 1990 r. rozpoczęła służbę w Policji, którą pełniła nieprzerwanie do [...] stycznia 2007 r. Ze służby odeszła w stopniu [...] Policji, będąc Zastępcą Naczelnika Wydziału [...] Komendy [...] Policji, po 17 latach, 7 miesiącach i 15 dniach służby. Skarżąca podniosła, że w Wydziale [...] w [...] nie wykonywała żadnych "czynności represyjnych", służbę w Policji pełniła rzetelnie, z zaangażowaniem, czego dowodem są uzyskane awanse i uzyskiwane opinie służbowe, wyróżnienia, nagrody, odznaki resortowe i państwowe (Brązowy Krzyż Zasługi).
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) odmówił wyłączenia stosowania wobec B. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawiera dwie przesłanki formalne: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. oraz trzecią: tzw. "szczególnie uzasadniony przypadek", który zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/WA 214/19 uchylił tę decyzję organu. Sąd podał, że Minister spraw Wewnętrznych i Administracji, przyznając, że służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się, dochodząc do wniosku, że nie ma podstaw do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Skarżąca podnosiła bowiem, że po przemianach ustrojowych w Polsce pełniła służbę w Policji, wpierw w Wydziale [...] a następnie w pionie kryminalnym, gdzie zajmowała się zwalczaniem przestępczości kryminalnej, gospodarczej oraz zorganizowanej. Szczegółowo udokumentowała udział w grupie operacyjno-dochodzeniowej zajmującej się m. in. rozpracowywaniem i aresztowaniem sprawców zabójstw i napadów rabunkowych. Za osiągnięcia w służbie otrzymała odznaczenie resorowe - Brązową Odznakę "Zasłużony Policjant" oraz państwowe - Brązowy Krzyż Zasługi.
Ponownie orzekając w tej sprawie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. odmówił wyłączenia w stosunku do skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który sumiennie, solidne i dokładne wykonuje obowiązki służbowe.
Postawa rzetelnego funkcjonariusza cechuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację obowiązków, ale także wykazywanie inicjatywy w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe.
Organ dodał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że w przypadku skarżącej została spełniona przesłanka o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Minister dodał, że "nie kwestionuje" rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w służbie po 12 września 1989 r. Niemniej jednak w jej przypadku nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Świadczenie emerytalne wypłacane skarżącej nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 734 ze zm.).
Zdaniem organu, wobec braku nadzwyczajnych osiągnięć skarżącej, w szczególności braku dokumentów potwierdzających udział B. K. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia, jak również pobierania przez nią niepodwyższonego świadczenia ze względu na niepełnienie służby w szczególnych warunkach, nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".
W konkluzji organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku B. K. z dnia [...] sierpnia 2017 r.
B. K. w skardze do Sądu na tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podniosła, że spełnia obie przesłanki wyłączenia stosowania przepisów ustawy, o których mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Po dniu 12 września 1989 r. powierzone jej zadania i obowiązki wykonywała rzetelnie, o czym świadczą otrzymywane pochwały, rozkazy o wyróżnieniu, listy gratulacyjne, nagrody i odznaczenia. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że legitymowała się wybitnymi osiągnięciami w służbie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nie odpowiada prawu i dlatego skarga B. K. zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że z mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Sąd jest związany w tej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 214/19, w którym Sąd, nie dokonując wykładni przepisu będącego podstawą materialnoprawną decyzji, stwierdził, że organ, który uznał, że służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r, była krótkotrwała, nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się, dochodząc do wniosku, że nie ma podstaw do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że nie spełnia ona przesłanki o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, a ponadto jej przypadek nie jest "szczególnie uzasadniony".
Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.
Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".
Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.
W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanym wyroku).
Odnosząc się do stwierdzenia organu, że skarżąca nie narażała życia podczas służby, należy wyjaśnić, że dla oceny rzetelności służby nie jest konieczne narażenie zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności.
Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.
Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w ten sposób naruszył art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny ponad 17- letniej służby skarżącej, ocenić charakter służby oraz warunki jej pełnienia, a następnie rozważyć czy w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie winny sposób.,
Przedstawione okoliczności prowadzą do wniosku, że skarga B. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. jest uzasadniona.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.