Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2537/20

Uzasadnienie

A. P. złożył skargę na decyzję Szefa Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2020r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2020r. nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zwanej dalej ustawą wprowadzającą KAS, nie złożył A.P. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W związku z powyższym stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [....] skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno- Skarbowej.

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. - sygn. akt II SAB/01 34/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. P. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Sąd wskazał, że podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3403/18, oddalił ww. skargę. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby. Sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.

Sąd wskazał, że skoro z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, to w pełni uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i jest obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020r. nr [...], stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego A. P. z dniem 31 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że korzystając z przysługujących mu kompetencji, podjął decyzję o nieprzedstawieniu A. P. w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce. Przy podejmowaniu decyzji uwzględnił okoliczności wynikające z akt osobowych funkcjonariusza oraz systemu kadrowego FOCUS, systemu szkoleniowego HERMES, dotyczące całego przebiegu pracy/służby, w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami, uwzględnił również przebieg służby potwierdzony m.in. opiniami i ocenami bezpośrednich przełożonych, awansami na wyższe stanowisko służbowe czy kolejny stopień służbowy. W procesie kształtowania polityki kadrowej uwzględnione zostały zatem przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, tj. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, ale również potrzeby Izby Administracji Skarbowej w [...].

Organ wskazał, iż dokonując analizy przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście złożenia propozycji służby, nie bez znaczenia było przeprowadzone przez Dział [...] Izby Administracji Skarbowej w [...] postępowanie, mające na celu weryfikację informacji wskazanych przez Zastępcę Naczelnika [....] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], dotyczących zaginięcia oryginału protokołu z kontroli podmiotu, przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. Naczelnik ww. Urzędu na podstawie sprawozdania z kontroli z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszenia przez A. P. obowiązku rzetelnego wykonywania powierzonych zadań, tj. obowiązku określonego w art. 199 pkt 2 w zw. z art. 254 pkt 4 ustawy o KAS. Zarzuty, które zostały przedstawione funkcjonariuszowi na tyle uprawdopodobniały popełnienie zarzucanego czynu, iż Naczelnik [....] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wszczął w stosunku do odwołującego postępowanie dyscyplinarne.

Funkcjonariusza obwiniono o to, że wykonywał czynności kontroli w zakresie prawidłowości stosowania znaków akcyzy oraz legalności obrotu towarami akcyzowymi w sposób nierzetelny, bez zachowania należytej staranności. Wprawdzie postępowanie dyscyplinarne wszczęte w dniu [...] sierpnia 2017 r. zostało umorzone z uwagi na rozwiązanie stosunku służby z funkcjonariuszem, niemniej bezsprzecznie w toku postępowania dyscyplinarnego ustalono, iż A. P. naruszył obowiązek rzetelnego wykonywania powierzonych zadań.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał, iż z uwagi na powyższe podjął decyzję o nieprzedstawieniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. A. P. złożył od ww. decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. 1) art. 32 i 60 Konstytucji RP poprzez złamanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz konstytucyjnej zasady dostępu do służby publicznej na równych zasadach, poprzez zwolnienie go w niejasnych okolicznościach, a nadto zwolnienie mimo ochrony prawnej, jaką zapewniała ochrona związkowa,
2. 2) art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez błędne zastosowanie określonych w tym przepisie kryteriów do osoby odwołującego i uznanie, że jego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania przemawiają za tym, by nie złożyć mu propozycji służby, a tymczasem w istocie rzeczy prawidłowa ocena powinna prowadzić do złożenia odwołującemu propozycji służby,
3. 3) art. 271 ustawy o KAS poprzez jego niezastosowanie, kiedy wszczęte postępowanie dyscyplinarne, następnie umorzone i dołączone do akt osobowych, winno być zniszczone z upływem terminu (6 miesięcy), o którym mowa w ustawie o KAS, a najdłuższy z terminów upływał po okresie 2 lat i tym samym brak jest podstaw do powoływania się przez organ I instancji na postępowanie dyscyplinarne, które miało ulec zatarciu,
4. 4) art. 7 i 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną ocenę dowodów (w oparciu o spekulacje, opieranie się na niejasnych przyczynach), prowadzącą do wniosku, że prawidłowa była decyzja o niewręczeniu odwołującemu propozycji służby i że jego stosunek służbowy wygasł w sytuacji, gdy należyta i wszechstronna ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku przeciwnego,
5. 5) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę dowodów prowadzącą do wniosku o niewręczenie odwołującemu propozycji służby i że jego stosunek służbowy wygasł w sytuacji, gdy nie powinno to mieć miejsca,
6. 6) art, 7, 8, 9, 11, 12 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez:

nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne dokonanie oceny spełniania przez odwołującego przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, oparcie wydanej decyzji jedynie na domniemaniach, niejasnych przesłankach i ustaleni, że: "Pan A. P. wykonywał swoje obowiązki służbowe na poziomie oczekiwań", gdy powyższe tak naprawdę powinno prowadzić do twierdzenia, że wykonywanie zadań na poziomie oczekiwań jest wykonywaniem obowiązków na poziomie bardzo dobrym. Ponadto przedstawienie przez organ sprawozdania Działu [....] z kontroli z dnia [...] czerwca 2017 r, następnie wniosku o umorzenie postępowania wyjaśniającego przez Rzecznika Dyscyplinarnego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz faktu, że wszczęto wobec odwołującego postępowanie dyscyplinarne w dniu [...] sierpnia 2017 r., które umorzono [...] września 2017 r., co nie powinno stanowić o decydowaniu w sprawie przedłożenia odwołującemu propozycji służby z uwagi na to, że termin przedstawienia propozycji służby kończył się z dniem 31 maja 2017 r.,

7) art. 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, poprzez zwolnienie odwołującego ze służby pomimo, iż był imiennie ujęty jako osoba chroniona z uwagi na funkcję związkową, a Związek Zawodowy [...] nie wyraził zgody na jego zwolnienie.

Mając na uwadze powyższe odwołujący wniósł o przeprowadzenie przez organ uzupełniającego postępowania dowodowego i przesłuchanie wskazanych osób na okoliczność przebiegu służby i jego doświadczenia zawodowego w służbie, a następnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Szef KAS wskazał, iż mając na uwadze ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 34/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3403/18, w którym NSA stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby, zaś sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust, 7 ustawy wprowadzającej KAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego A. P. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunku służbowego odwołującego nastąpiło zgodnie ze wskazaniami Sądu co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zdaniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej organ pierwszej instancji uwzględnił również wywód prawny Sądu oraz rozważył okoliczności sprawy, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. Stąd też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do przedłożenia odwołującemu propozycji pracy lub służby. W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego A. P., zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia odwołującemu propozycji pracy/służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjnokadrowe podległej jednostki.

Organ wyjaśnił, że przy podejmowaniu decyzji uwzględnił okoliczności wynikające z akt osobowych funkcjonariusza oraz systemu kadrowego FOCUS i systemu szkoleniowego HERMES, dotyczące całego przebiegu pracy/służby odwołującego, w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami. Uwzględnił również przebieg służby A. P. potwierdzony m.in, opiniami i ocenami bezpośrednich przełożonych, awansami na wyższe stanowisko służbowe czy kolejny stopień służbowy. Dokonując analizy przebiegu służby w kontekście złożenia propozycji służby, nie bez znaczenia dla organu było przeprowadzone przez Dział [...] Izby Administracji Skarbowej w [...] postępowanie, mające na celu weryfikację informacji wskazanych przez Zastępcę Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], dotyczących zaginięcia oryginału protokołu z kontroli podmiotu, przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. Organ podniósł, że w związku z prowadzonymi czynnościami, Prokuratura Okręgowa w [...] zwróciła się do Delegatury [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o udostępnienie dokumentacji, w tym protokołów z kontroli jednego z podmiotów.

Zastępca Naczelnika [...] Urzędu Celno- Skarbowego w [...] wskazał, iż nie jest możliwe udostępnienie ww. dokumentacji, z uwagi na jej brak. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] mając na uwadze powyższe, zarządził wyjaśnienie okoliczności zaginięcia oryginału protokołu z kontroli podmiotu, przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w [...]. Z dokonanych ustaleń wynikało, że w dokumentacji Oddziału [...] w [...], przekazanej do archiwum, nie odnaleziono oryginałów protokołów z przedmiotowej kontroli. Na tę okoliczność przedłożono notatki służbowe funkcjonariuszy, w tym odwołującego, członka zespołu kontrolnego, powołanego do działań kontrolnych przeprowadzonych w ramach akcji "Wiosna 2016". Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] na podstawie sprawozdania z kontroli z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszenia przez A.P. obowiązku rzetelnego wykonywania powierzonych zadań, tj. obowiązku określonego w art. 199 pkt 2 w zw. z art. 254 pkt 4 ustawy o KAS.

Zarzuty, które zostały przedstawione funkcjonariuszowi na tyle uprawdopodobniały popełnienie zarzucanego czynu, iż Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wszczął w stosunku do odwołującego postępowanie dyscyplinarne. Funkcjonariusza obwiniono o to, że wykonywał czynności kontroli w zakresie prawidłowości stosowania znaków akcyzy oraz legalności obrotu towarami akcyzowymi w sposób nierzetelny, bez zachowania należytej staranności. Wprawdzie postępowanie dyscyplinarne zostało umorzone, nastąpiło to jednak z uwagi na rozwiązanie stosunku służby z funkcjonariuszem.

A.P. złożył skargę na decyzję Szefa Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2020r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2020r. nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1. 1) naruszenie art 165 ust. 7 PwKAS w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez:
2. - akceptację decyzji DIAS wydanej w oparciu o ww. przepis i tym samym akceptację faktu braku wręczenia Skarżącemu propozycji służby, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana na podstawie przesłanek nie znajdujących oparcia w ustawie PwKAS, tj. art. 165 ust.7 i przesłanek prawnie niedopuszczalnych, jak przeprowadzenie przez Dział [...] Izby Administracji Skarbowej w [...] postępowania – sprawozdanie z kontroli z dnia [...] czerwca 2017 r. nr. [...], wniosek o umorzenie postępowania wyjaśniającego z dnia [...] lipca 2017 r. nr. [...], wszczęcie postępowania dyscyplinarnego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], gdy ww. przeprowadzone były po 31 maja 2017 r., czyli po przekroczeniu granicznego terminu możliwości otrzymania przez skarżącego propozycji pełnienia służby;
3. - akceptację decyzji DIAS wydanej w oparciu o potrzeby organizacyjno-kadrowe jednostki;
4. - akceptację decyzji DIAS wydanej w oparciu o ww. przepis i tym samym akceptację faktu braku wręczenia skarżącemu propozycji służby, pomimo iż kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, nagrody i wyróżnienia, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącego za tym przemawiały.
5. 2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez:
6. - błędną ocenę dowodów prowadzącą do wniosku, że prawidłowa była decyzja o niewręczeniu skarżącemu propozycji służby i że po stronie skarżącego faktycznie zaistniały zachowania pozwalające uznać, że względy prawidłowego kształtowania kadry realizującej zadania administracji skarbowej oraz zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania izby przemawiają za brakiem wręczenia propozycji służby oraz błędną ocenę dowodów, skutkującą uznaniem, że skarżący podejmował zachowania lub działania pozwalające obiektywnie stracić do niego zaufanie;
7. - błędną ocenę dowodów i błędne zawierzenie twierdzeniom DIAS w [...] o rzekomym limicie etatów, w sytuacji gdy DIAS w [...] nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnego dokumentu i uważam, że jest to twierdzenie tylko gołosłowne;
8. 3) naruszenie art. 7 i 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art 8. 9.11,12 i art. 80 k.p.a. poprzez:
9. - nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, o który wnosił Skarżący, akceptację faktu odmowy przez DIAS w [...] dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka DIAS w [...] Pani I. S., które mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, miedzy innymi odpowiedzi na pytania:
10. - czym się kierowała i czy mogła nie złożyć mi propozycji służby, jeżeli do dnia 31 maja 2017 r. nie było wszczętych żadnych postępowań wobec skarżącego?
11. - w oparciu o jakie dowody została wydana przedmiotowa decyzja?
12. - dlaczego DIAS w [...], nie odniósł się w decyzji do opinii przełożonych wystawionych Skarżącemu z dnia [...] i [...] czerwca 2017 r., oceniających przebieg jego służby (znajdujących się w aktach osobowych)? Powyższe opinie dałyby podstawę do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęcia zgodnie z prawem innej decyzji niż wydana przez DIAS w [...] i Szefa KAS, Nie wyjaśnienie powyższego skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, w konsekwencji prowadzącym do wydania negatywnej dla Skarżącego decyzji akceptującej decyzję DIAS;
13. - opinia z dnia [...] czerwca 2017 r. podpisana przez [...] D. B. (z-cę Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego) i przez [...] T. M. (kierownika Oddziału [...] w [....]) (zał. Nr 1);
14. - opinia z dnia [...] czerwca 2017 r. podpisana przez [...] M. H. (kierownika [...]) (zał. Nr 2).

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w całości.

Skarżący podnosił, iż ze sprawozdania przeprowadzonej kontroli z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w ocenie stanu faktycznego Kontroli Wewnętrznej wynika, że:

1. - w teczce oznaczonej nr [...] o kategorii archiwalnej BIO stwierdzono brak dokumentacji zarejestrowanych od poz. [...] do poz. [...] tj. materiałów dotyczących czynności kontrolnych prowadzonych w punktach wytypowanych w ramach akcji Wiosna 2016,
2. - osobą wyznaczoną do koordynowania na poziomie Oddziału [...] w [...] działań kontrolnych w ramach akcji Wiosna 2016 był [...]. B. G.,
3. - osobą odpowiedzialną za zabezpieczenie i przechowywanie dokumentacji po zakończeniu akcji Wiosna 2016 tj. po 20 maja 2016 r., a następnie za przekazanie materiałów do archiwizacji był [...] B.G.,
4. - osobą odpowiedzialną za przeprowadzenie archiwizacji dokumentacji zarejestrowanej w Oddziale [...] w [...] w teczce nr [...] była [...] G. Z., która przygotowała i przekazała teczkę do archiwum, przy czym przyznała ona, że nie dokonała faktycznej weryfikacji zawartości przedmiotowej teczki.

Skarżący podkreślał, iż w ww. sprawozdaniu z kontroli z dnia [...] czerwca 2017r. Dział [...] w stosunku do skarżącego nie wskazał żadnych zarzutów, uchybień, ani zaleceń. Pomimo braku zarzutów i wbrew wnioskom/zaleceniom kontroli wewnętrznej Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszenia przez funkcjonariusza A. P. obowiązku rzetelnego wykonywania powierzonych zadań. Po złożeniu wyjaśnień i dowodów Rzecznik Dyscyplinarny [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] pismem z dnia [...] lipca 2017 r, nr [...] złożył wniosek o umorzenie postępowania wyjaśniającego wobec skarżącego. W ww. wniosku widnieje zapis, cyt.:,, (...) oceniając całokształt sprawy należy stwierdzić, iż funkcjonariusz [A. P.] w dniu [...].04.2016 r. prawidłowo przeprowadził kontrolę w lokalu [...] w [...] w ramach tzw. Akcji " Wiosna 2016" w zakresie stosowania znaków akcyzy na wyrobach akcyzowych oraz wprowadzania do sprzedaży alkoholu pochodzącego z nielegalnego źródła.

Przebieg oraz ustalenia kontroli znalazły odzwierciedlenie w protokole z powyższej kontroli, do którego kontrolowana nie wniosła zastrzeżeń", oraz "Funkcjonariusz dochował należytej staranności w trakcie podjętych czynności przy ustaleniu (weryfikacji) źródła pochodzenia oraz właściciela alkoholu w postaci nalewek znajdujących się na zapleczu kontrolowanego lokalu. Jego działanie było zgodne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi obrotu wyrobami akcyzowymi, a konsekwentna i stanowcza postawa doprowadziła do odebrania przez właścicielkę (konkretnie jej przedstawiciela)... ", oraz "A. P. dzięki dużemu doświadczeniu w tego rodzaju kontrolach wiedział jak należy postępować w takiej (nietypowej) sytuacji, skutecznie doprowadzając sprawę do końca. W działaniach funkcjonariusza w trakcie realizacji kontroli w lokalu [...] w [...] nie można doszukać się, zatem braku staranności i rzetelności, jak również jakichkolwiek zachowań o podłożu nieetycznym.

Ponadto do oceny całokształtu sprawy należy również wziąć pod uwagę dotychczasowy nienaganny przebieg służby funkcjonariusza, pozytywną opinię przełożonego, jak również wysoką ostatnią ocenę okresową." (zał. nr 4).

Skarżący podnosił również, iż z treści uzasadnienia decyzji Szefa KAS, że brano pod uwagę kształtowanie polityki kadrowej KAS przez DIAS w [...]. Wskazać, iż pismem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził " (...) Propozycje pracy bądź służby muszą się opierać na przepisach prawa oraz być transparentne i sprawiedliwe dla wszystkich pracowników i funkcjonariuszy KAS. Art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jasno precyzują, jakimi kryteriami mają kierować się DIAS składając propozycje pracy bądź służby (....)." Szef KAS wadliwe dał wiarę twierdzeniom DIAS w [...] o rzekomym limicie etatów, w sytuacji gdy DIAS nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnego dokumentu i jest to twierdzenie tylko gołosłowne, a istnieniu rzekomych limitów etatów zaprzeczyła ówczesna DIAS w [...] I. S. podczas rozprawy przed Sądem Rejonowym w [...] [...] Wydział [...] o sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 2019r., przesłuchany świadek I. S. zeznała,,,nie było żadnego limitu osób, które należało zatrudnić, mogło być tak, że wszyscy funkcjonariusze mogli otrzymać propozycje zatrudnienia. Ilość osób, którym nie przedstawiono propozycji zależała zatem od nietransparentnej decyzji DIAS w [...], a nie od rzeczywistych potrzeb kadrowych''.

Ponadto podnosił, że również raporty pokontrolne NIK-u odnośnie limitu etatów, wykazały że to nieprawda, bo jeszcze przed 31 sierpnia 2017 prowadzone były szerokie nabory do KAS (co przeczy tezie o konieczności zwolnień z uwagi na nadmiar kadry). Według wystąpienia pokontrolnego nr [...] wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli E. P.: " (...) Nabory do KAS nowych pracowników prowadzone były w niektórych jednostkach już od [...] marca 2017 r., tj. wówczas, gdy nie zakończono jeszcze procesu przedkładania /nieprzedkładania propozycji pracy/służby, a tym samym nie dysponowano jeszcze informacją o ilości przyjętych bądź nieprzyjętych propozycji pracy/służby przez pracowników /funkcjonariuszy. W okresie od 01 marca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. w Krajowej Administracji Skarbowej zatrudniono łącznie 2.689 osób, z tego w wyniku ogłoszonych naborów 1.328 nowych osób, a w innym trybie 1.361 osób, w tym najczęściej w wyniku przekształcenia umów na zastępstwo w umowy na czas określony.

Według danych przedstawionych przez Ministerstwo Finansów koszt wykwalifikowania 830 funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy odeszli ze służby w związku z nieotrzymaniem bądź nieprzyjęciem nowych warunków zatrudnienia/pełnienia służby wyniósł co najmniej 6,6 mln zł. Podana kwota obejmuje jedynie szacunkowe koszty podstawowych kursów i szkoleń funkcjonariuszy Służby Celnej w 2016 r. takie jak zasadniczy kurs zawodowy oraz w zależności od stopnia i rodzaju wykonywanych zadań - szkolenia specjalistyczne do mianowania na pierwszy stopień w korpusie aspirantów, szkolenia specjalistyczne do mianowania na pierwszy stopień w korpusie oficerów młodszych, szkolenia w zakresie środków przymusu bezpośredniego, kursy strzeleckie, szkolenia dla funkcjonariuszy wykonujących zadania z zakresu analizy kryminalnej i obserwacji. Nadmieniam, że ilość etatów w macierzystym Referacie Odwołującego nie uległa zmniejszeniu.

Na miejsce Skarżącego został przeniesiony oficer służby celno-skarbowej - kierownik Referatu, który z mocy ustawy wraz z innymi funkcjonariuszami kierowanej przez niego komórki powinien być "ucywilniony", a dzięki tak przeprowadzonemu zabiegowi ochronił swój status funkcjonariusza."

Szef Krajowej Administracji Skarbowej wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.

Oceniając zgodność z prawem wydanych decyzji Sąd zobowiązany jest oprzeć się na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "p.w.KAS"). Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, dalej "ustawa o KAS"). Z tym dniem utraciła moc obowiązującą m. in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz.1799), która zgodnie z art. 1 ust. 1 regulowała zadania i organizację Służby Celnej – jednolitej umundurowanej formacji utworzonej w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier.

Ustawa o KAS powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz nieopodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Pod względem organizacyjnym ustawa p.w.KAS przewiduje, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej (art. 160 ust. 2, ust. 4).

W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej ustawa p.w.KAS w art. 165 ust. 3 i 4 reguluje zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. W tym zakresie przewiduje, że funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 p.w.KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Natomiast na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy określającej nowe warunki zatrudnienia przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).

Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają:

1. - z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
2. - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w. KAS).

Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS).

W wyroku z dnia 17 stycznia 2019r. sygn. akt I OSK 996/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewątpliwie, w przypadku funkcjonariusza, któremu nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej zwolnienie ze służby. Podobnie rzecz ma się z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub służby. W tych sytuacjach podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby można wywieść z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019r., I OPS 1/19).

Skarżący A.P. do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. W konsekwencji braku propozycji w myśl ww. art. 170 ust. 1 p.w. KAS jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.

W omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Taka decyzja została wydana. Kwestią zasadniczą jest ustalenie na jakich podstawach prawnych (przesłankach) organ winien oprzeć się, nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby.

Obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby zawarte są w art.179 i 180 ustawy o KAS. Ustawa wprowadzająca KAS zawiera jednak konstrukcje prawną wygaśnięcia stosunku służbowego. W wyniku nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby i wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019r. I OPS 1/19 wskazał, że: Reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, która stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych wymagała przyjęcia rozwiązań o charakterze przejściowym, w szczególności dotyczących kwestii pracowniczych. Wspomnieć przy tym należy, że ustawa p.w.KAS w art. 165 -174 statuuje zasady zatrudnienia funkcjonariuszy w nowym, skonsolidowanym organie administracji skarbowej, który powstał w miejsce trzech dotychczas funkcjonujących organów administracji skarbowej: administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej.

W ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby.

W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celnej nie stosuje się więc już dotychczasowych przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ww. ustawa z dnia 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 159 pkt 3 p.w.KAS utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie jakim jest Krajowa Administracja Skarbowa statuują zatem wyłącznie przepisy p.w. KAS.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Regulacje prawne w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności Konstytucja RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucja RP. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno - Skarbowej pozwalała ustawodawcy na zamieszczenie w ustawie klauzuli umożliwiający odpowiednio dobór kadrowy nowo utworzonej jednostki. Kierowanie się kryteriami zawartymi a art. 179 czy 180 ustawy o KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu.

W oceni Sądu należy więc odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 ustawy o KAS. Powyższe oczywiście nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Inna wykładnia wskazanych przepisów sprowadzałaby się do przyjęcia obowiązku organu przyjęcia 100% kadry do nowo utworzonej struktury, bowiem niemal w każdym przypadku organ musiałby przedstawić propozycję zatrudnienia lub służby funkcjonariuszowi. Z treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określona decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje.

W przedmiotowej sprawie organ wskazał, iż dokonując analizy przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście złożenia propozycji służby, nie bez znaczenia było przeprowadzone przez Dział [...] Izby Administracji Skarbowej w [...] postępowanie, mające na celu weryfikację informacji wskazanych przez Zastępcę Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], dotyczących zaginięcia oryginału protokołu z kontroli podmiotu, przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. Naczelnik ww. Urzędu na podstawie sprawozdania z kontroli z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszenia przez A. P. obowiązku rzetelnego wykonywania powierzonych zadań, tj. obowiązku określonego w art. 199 pkt 2 w zw. z art. 254 pkt 4 ustawy o KAS. Zarzuty, które zostały przedstawione funkcjonariuszowi na tyle uprawdopodobniały popełnienie zarzucanego czynu, iż Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wszczął w stosunku do odwołującego postępowanie dyscyplinarne. Jest to de facto jedyna możliwa do zweryfikowania przez Sąd przesłanka w przedmiotowej sprawie.

Przyjęcie jako przesłanki nie przedstawienia skarżącemu propozycji służby/zatrudnienia faktu przedstawienia zarzutów dyscyplinarnych należy uznać za naruszenie prawa przez organ (art. 165 ust. 7 p.w.KAS).

Na wstępie należy wskazać, że samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego miało miejsce na skutek wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017r. czynność ta miał zatem miejsce po dniu 31 maja 2017r., czyli po upływie terminu do przedłożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby/zatrudnienia. Oceniając przydatność funkcjonariusza do pełnienie dalszej służby w nowo powstałej strukturze organ nie powinien więc kierować się przesłanką wydania ww. postanowienia.

Również niezasadne i pozbawione podstaw prawnych było kierowanie się przez organ przy ustalaniu kryteriów doboru samym faktem podjęcia czynności wyjaśniających. Przypomnieć należy, że ze sprawozdania przeprowadzonej kontroli z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w ocenie stanu faktycznego Kontroli Wewnętrznej wynika, że:

1. - w teczce oznaczonej nr [...] o kategorii archiwalnej BIO stwierdzono brak dokumentacji zarejestrowanych od poz. [...] do poz. [...] tj. materiałów dotyczących czynności kontrolnych prowadzonych w punktach wytypowanych w ramach akcji Wiosna 2016,
2. - osobą wyznaczoną do koordynowania na poziomie Oddziału [...] w [...] działań kontrolnych w ramach akcji Wiosna 2016 był [...] B. G.,
3. - osobą odpowiedzialną za zabezpieczenie i przechowywanie dokumentacji po zakończeniu akcji Wiosna 2016 tj. po [...] maja 2016 r., a następnie za przekazanie materiałów do archiwizacji był [...] B. G.,
4. - osobą odpowiedzialną za przeprowadzenie archiwizacji dokumentacji zarejestrowanej w Oddziale [...] w [...] w teczce nr [...] była [...] G. Z., która przygotowała i przekazała teczkę do archiwum, przy czym przyznała ona, że nie dokonała faktycznej weryfikacji zawartości przedmiotowej teczki.

Sprawozdanie z kontroli z dnia [...] czerwca 2017r. Działu [...] w stosunku do skarżącego nie wskazał żadnych zarzutów, uchybień, ani zaleceń. Na tej podstawie trudno zatem przypisać skarżącemu jakiekolwiek uchybienia w wykonywaniu obowiązków służbowych. Na marginesie należy wskazać, iż z akt personalnych funkcjonariusza wynika, iż swoją służbę pełnił sumiennie.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż po złożeniu wyjaśnień i dowodów Rzecznik Dyscyplinarny [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] pismem z dnia [...] lipca 2017 r, nr [...] złożył wniosek o umorzenie postępowania wyjaśniającego wobec skarżącego. W ww. wniosku widnieje zapis, cyt.:,, (...) oceniając całokształt sprawy należy stwierdzić, iż funkcjonariusz [A. P.] w dniu [...].04.2016 r. prawidłowo przeprowadził kontrolę w lokalu [...] w [...] w ramach tzw. Akcji " Wiosna 2016" w zakresie stosowania znaków akcyzy na wyrobach akcyzowych oraz wprowadzania do sprzedaży alkoholu pochodzącego z nielegalnego źródła. Przebieg oraz ustalenia kontroli znalazły odzwierciedlenie w protokole z powyższej kontroli, do którego kontrolowana nie wniosła zastrzeżeń", oraz "Funkcjonariusz dochował należytej staranności w trakcie podjętych czynności przy ustaleniu (weryfikacji) źródła pochodzenia oraz właściciela alkoholu w postaci nalewek znajdujących się na zapleczu kontrolowanego lokalu.

Jego działanie było zgodne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi obrotu wyrobami akcyzowymi, a konsekwentna i stanowcza postawa doprowadziła do odebrania przez właścicielkę (konkretnie jej przedstawiciela)... ", oraz "A. P. dzięki dużemu doświadczeniu w tego rodzaju kontrolach wiedział jak należy postępować w takiej (nietypowej) sytuacji, skutecznie doprowadzając sprawę do końca. W działaniach funkcjonariusza w trakcie realizacji kontroli w lokalu [...] w [...] nie można doszukać się, zatem braku staranności i rzetelności, jak również jakichkolwiek zachowań o podłożu nieetycznym.

Ponadto do oceny całokształtu sprawy należy również wziąć pod uwagę dotychczasowy nienaganny przebieg służby funkcjonariusza, pozytywną opinię przełożonego, jak również wysoką ostatnią ocenę okresową." (zał. nr 4).

Postępowanie dyscyplinarne wszczęte w dniu [...] sierpnia 2017r. zostało umorzone z uwagi na rozwiązanie stosunku służby. Organ nie oceniał zatem tego czy skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego. Ocena taka tym bardziej nie powinna być formułowana w oparciu o kryteria pozaustawowe. Materiał zgromadzony w sprawie wskazuje natomiast na wnioski, z których wynika, iż skarżący nie miał (i nie mógł mieć z uwagi na zakres czynności) żadnego udziału w zdarzeniu, które doprowadziło do zaginięcia dokumentacji pokontrolnej. Organ w żaden sposób nie odniósł się na tym tle do zarzutów skarżącego podnoszonych sukcesywnie w toku całego postępowania czym naruszył dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu organ naruszyła również dyspozycję art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, z którego wynika, że dyrektor izby administracji skarbowej przy podejmowaniu decyzji o złożeniu funkcjonariuszowi (pracownikowi) pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, powinien wziąć pod uwagę jego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Organ działał w tej sprawie w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznacza powołany art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

W konsekwencji w takich sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy zaskarżona decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy zastosowaniu niedozwolonych kryteriów. Należy mieć na uwadze, że odejście skarżącego ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszego zatrudnienia. Ten wybór powinien być dokonany według kryteriów obiektywnych, określonych m. in. w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej i powinien wskazywać na najbardziej odpowiednich, najlepszych kandydatów, ocenianych również na podstawie przebiegu dotychczasowej ich służby.

Akta personalne wskazują natomiast, iż skarżący prawidłowo wykonywał swoje obowiązki, otrzymywał nagrody pieniężne i wyróżnienia. Przykładem może być chociażby wniosek z dnia [...] grudnia 2014r. o przyznanie wyróżnienia w formie nagrody pieniężnej. Przełożony podkreślał, iż skarżący jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, dyspozycyjnym, posiada duże doświadczenie zawodowe (akta personalne, k 194). Podobną ocenę zawiera wniosek z dnia [...] września 2016r. (k211) oraz Notatka w sprawie wyrażania opinii odnośnie przebiegu służby z dnia [...] czerwca 2017r. Na uwagę zasługuje zwłaszcza końcowy fragment oceny: "W mojej opinii funkcjonariusz A. P. wraz ze swoimi atrybutami służbowymi (duże i długoletnie doświadczenie oraz różnorakie uprawnienia) i personalnymi (dyspozycyjność, sumienność, odpowiedzialność współpraca w grupie, kreatywność, koleżeństwo, itd.) jest bardzo cennym i potrzebnym służbie celno-skarbowej funkcjonariuszem." (k223).

Podobnie Notatka w sprawie wyrażenia opinii (...) z dnia [...] czerwca 2017r. wskazuje, że: "Funkcjonariusz ma duże doświadczenie, staż służby (ok. 23 lat) oraz szeroki wachlarz uprawnień i upoważnień (EMCS, ECS, ZISAR, dostęp do informacji niejawnych, SPB, uprawnienia na obsługę odpraw na lotnisku, uprawnienia do prowadzenia samochodu służbowego, uprawnienia do pobierania próbek itp.) i z jego wiedzy, i umiejętności przez wskazany okres korzystała cała komórka." (k8 akt sprawy).

Nie jest wprawdzie rolą organu dokonywanie porównań czy charakterystyk wszystkich osób, którym przedstawiono ofertę służby (ich kwalifikacji, przebiegu służby, warunków dojazdu do miejsc zatrudnienia) z określonym mechanizmem ważenia poszczególnych przesłanek. Wymagane jest jednak wskazanie obiektywnych kryteriów i reguł, wedle których funkcjonariuszowi nie złożono propozycji w powiązaniu z jego indywidualną sytuacją. W rozpatrywanej sprawie wskazano przesłankę (postępowanie dyscyplinarne), która nie była zgodna z prawem (co zostało omówione we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia). Powyższe świadczy o dowolności i arbitralności w działaniu organów.

W ocenie Sądu wobec wskazanych wyżej ustaleń i przedstawionej wykładni przepisów argumentacja organu o potrzebie redukcji kadr ma charakter drugorzędny. Przyjmując założenie, że istotnie taka redukcja kadr objęła jednostkę, w której skarżący pełnił służbę, to dobór funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono propozycji służby/zatrudnienia powinien opierać się na możliwych do weryfikacji i oceny kryteriach w przypadku zaskarżenia takich decyzji. Powyższe wynika bezpośrednio z treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W przedmiotowej sprawie takie obiektywne, możliwe do oceny przez Sąd kryterium zostało przedstawione ale kryterium przyjęte przez organy naruszało dyspozycję art. 165 ust. 7 ww. ustawy, co jednoznacznie wskazuje na wadliwość zaskarżonych decyzji. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym.

Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy jego przeprowadzenie - dałby bowiem temu wyraz w treści regulacji. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy (a którego obowiązek wydania jest następstwem wiążącej oceny prawnej) - nie było możliwe do kwestionowania - dopuszczalne było nieprzedstawienie żadnej argumentacji, odnoszącej się do obiektywnych kryteriów, które przemawiały za nieprzedstawieniem propozycji dalszej pracy lub pełnienia służby.

Przeciwnie, konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane, w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, który stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." Przy czym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby. Pogląd taki prezentowany był już w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. wyrok o sygn. akt II SA/Wa 2540/19 - dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na względzie Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję, jak i decyzje utrzymaną nią w mocy. Oba orzeczenia są bowiem dotknięte analogiczną wadliwością. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. Będzie miał także na uwadze argumentację funkcjonariusza.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.