Uzasadnienie
A. B. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. w dniu [...] lipca 2004 r. jako osoba bezrobotna i złożyła wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego.
Starosta Z. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] przyznał jej świadczenie przedemerytalne od dnia [...] sierpnia 2004 r. do dnia otrzymania z organu rentowego decyzji ustalającej wysokość emerytury, w kwocie zaliczkowej w wysokości 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych.
Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 kpa, Starosta Z. wznowił postępowanie w sprawie przyznania A. B. prawa do świadczenia przedemerytalnego w związku z wydaniem przez ZUS w Oddział w C. Inspektorat w M. decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] o odmowie ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Następnie, w dniu [...] października 2004 r. wydał postanowienie nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 kpa, o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia uprawnień A. B. do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] sierpnia 2004 r. z powodu zaskarżenia tej decyzji do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. Od tego postanowienia zażalenie złożył Oddział ZUS w C. Inspektorat w M., zarzucając organowi naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) poprzez przyjęcie, że wnioskodawczyni spełnia ustawowe warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego, mimo że wydana została przez ZUS decyzja odmowna w tym zakresie.
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych oraz art. 156 § 1 pkt 2, 157, 158 § 1 i 126 kpa, stwierdził na wniosek ZUS nieważność postanowienia Starosty Z. z dnia [...] października 2004 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji dokonał mylnej interpretacji art. 29 ust. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Zdaniem organu, po otrzymaniu decyzji ZUS dotyczącej odmowy ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego i po wznowieniu postępowania, Starosta Z. winien uchylić własną decyzję przyznającą prawo do świadczenia przedemerytalnego wypłaconego w kwocie zaliczkowej i przyznać A. B. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych.
Organ odwoławczy poinformował również, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych Ministerstwa Gospodarki i Pracy zawartych w piśmie z dnia 23 lipca 2004 r., a dotyczących wypłaty i naliczania świadczeń przedemerytalnych po 1 sierpnia 2004 r.
Postanowienie to stało się przedmiotem skargi A. B. do Sądu, w której zarzucając rażące naruszenie art.. 97 § 1 pkt 4 kpa wniosła o stwierdzenie jego nieważności. W ocenie skarżącej, w stanie faktycznym sprawy, Starosta miał obowiązek zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wnosząca skargę stwierdziła, że powoływanie się przez organ w zaskarżonym postanowieniu na wytyczne Ministerstwa Gospodarki i Pracy narusza art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, który zawiera zamknięty katalog źródeł prawa, kształtujący sytuację prawną obywatela.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że brak jest podstaw w stanie faktyczno - prawnym do zmiany zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podniesiono w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W dniu [...] października 2004 r. Dyrektor Oddziału W C. ZUS złożył, w przewidzianym prawem terminie, zażalenie na postanowienie Starosty Z. z dnia [...] października 2004 r. o zawieszeniu postępowania. Mimo tego, Wojewoda [...], jako organ odwoławczy, uruchomił tryb pozainstancyjny i stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.
W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że jeżeli od decyzji (postanowienia) wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie (zażalenie), to powinno być ono załatwione w trybie przepisów kpa o odwołaniach (zażaleniach). Tryb odwoławczy (zażaleniowy) w przepisach tego kodeksu ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). Tok instancyjny jest, zgodnie z art. 15 kpa logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego. Wobec tego, do czasu jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji (postanowieniu) środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok z dnia 12 marca 2002 r. sygn. akt II SA 1899/01 system Legalis - Wydawnictwo C.H. Beck).
Organ nadzoru może stwierdzić nieważność nieostatecznego postanowienia tylko wtedy, gdy przed upływem 7 – dniowego terminu do wniesienia zażalenia wkroczy z urzędu i stwierdzi nieważność postanowienia. Złożenie zażalenia na postanowienie wyłącza możliwość stwierdzenia jego nieważności, albowiem kompetencje orzecznicze organu rozpatrującego zażalenie wyczerpująco określa art. 138 § 1 i 2 kpa w związku z art. 144 kpa. Wśród nich zaś nie występuje stwierdzenie nieważności (Por. Wojciech Chróścielewski, Nowelizacja artykułu 126 kpa, a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego. (por. P i P z 1996 r., nr 2, str. 20 i nast.).
Zgodnie z art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołany przepis art. 138 kpa, zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że organ nie jest uprawniony do wydania decyzji o innej sentencji niż jedna z wyżej wymienionych.
Reasumując należy uznać, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z powołanym wyżej przepisem, i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.