Uzasadnienie
Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. S. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zwolnienia policjanta z dniem [...] lipca 2019 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), w dniu [...] września 2019 r. wydal rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał za organem pierwszej instancji, że policjant przebywał na zwolnieniach lekarskich w 2014 r. - 70 dni, w 2015 r. – 49 dni, w 2016 r. – 17 dni, w 2017 r. - 77 dni, w 2018 r. - 233 dni, w 2019 r. - 114 dni. Łącznie 560 dni. Policjant prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. Wydział [...] z dnia [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] warunkowo umorzył postępowanie o przestępstwo z art. 231 § 1 k.k. i art. 271 k.k. Okres próby – 1 rok.
Organ odwoławczy stwierdza, że ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny i prawny uzasadniał wydanie przez ten organ rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby, któremu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Konkludując należy stwierdzić, że iż przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji klauzula generalna nie determinuje do przyjęcia określonego katalogu zdarzeń, które mogą spełniać to kryterium. Jest to okoliczność lub szereg okoliczności, które są oceniane jako całość. Nie budzi wątpliwości, że wszystkie okoliczności podlegały gruntownej ocenie etyczno-moralnej. Suma ocen tych zdarzeń i okoliczności w sposób dobitny uzasadnia decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji.
Wskazać także należy, iż organ pierwszej instancji słusznie nadal swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż spełnia on wymagania określone w art. 108 §1 k.p.a., gdyż w jego uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.
P. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. nr [...].
Pełnomocnik skarżącego we wniesionej skardze zarzucił organowi, że wydając zaskarżony rozkaz personalny naruszył przepisy postępowania, tj. art 6 i art. 7 k.p.a. oraz naruszył art. 41 ust. 2 pkt 5 i pkt 7 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie.
Podnosząc te zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powyżej określonego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej także: "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2019 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - nie narusza obowiązujących przepisów prawa.
Sąd stwierdził, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 6 i art. 7 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśniły w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, dlaczego przyjęły, że w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka do zwolnienia z Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.).
Sąd uznał w konsekwencji, że organy Policji obu instancji - wydając sporne rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącego z Policji - dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Nieuzasadniony jest przede wszystkim zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, to jest przepisu, który stanowił materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola tego rodzaju decyzji ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla konkretnej sprawy.
Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji realizują określoną politykę stosowania prawa oraz wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych i celowościowych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było wykluczenie jej z tego grona.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Ustawodawca nie zdefiniował określenia "ważny interes służby". Nie zawarł też w ustawie żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389).
Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Zgodnie z art.1 ust.1 ustawy o Policji omawiana formacja ma służyć społeczeństwu. Jest ona ponadto przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji takich celów oraz wykonywania zadań wyszczególnionych w art. 41 ust. 2 ustawy Policji wymaga, aby organy Policji miały możliwość kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób jak najbardziej odpowiadający potrzebom formacji. W ramach tych kompetencji przełożeni muszą być również uprawnieni do rozwiązywania stosunku służbowego z funkcjonariuszami, których zachowanie jest niegodne policjanta oraz godzi w wizerunek i dobre imię formacji.
Ze służbą w Policji łączą się nie tylko liczne przywileje, w tym większa stabilność zatrudnienia policjantów. Ze służbą publiczną związane są także istotne obowiązki, a nawet pewne ograniczenia wolności osobistej. Każdy funkcjonariusz decydując się na dobrowolnie przystąpienie do takiej służby, musi mieć tego świadomość. Składa on zresztą rotę ślubowania i zobowiązuje się do respektowania reguł obowiązujących w macierzystej formacji, w tym do dbałości o honor, godność i dobre imię służby i do przestrzegania zasad etyki zawodowej.
Niemniej, podkreśla się jednak wymaga, że w przypadku, gdy zwolnienie ze służby następuje z przyczyn niezawinionych przez funkcjonariusza, organy Policji muszą dokładnie zbadać, czy ważny interes służby takie zwolnienie uzasadnia. Badając te okoliczności, organ zobowiązany jest uwzględnić fakt, iż Policja, jako formacja, ma do wykonania określone zadania, których realizacji nic nie powinno utrudniać. Dlatego jej funkcjonariusze muszą mieć odpowiednie kwalifikacje oraz predyspozycje psychiczne i zdrowotne. Konieczne też jest, by angażowali się w wykonywaną pracę i byli dyspozycyjni. Ustawa dopuszcza zatem możliwość zwolnienia ze służby, z przyczyn niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy uzasadniają to potrzeby tej formacji przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważnych interes służby.
Przyjmuje się zarówno w judykaturze, jak i doktrynie, że organ Policji, aby skorzystać z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązany jest wykazać, dlaczego - mając możliwość wyboru określonego rozstrzygnięcia sprawy - zdecydował się na zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Oczywiste zatem jest, że ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, a przesłanki dokonanego wyboru powinny być należycie wyjaśnione w uzasadnieniu podjętych decyzji uznaniowych.
W tej sytuacji, przyjmuje się, że skoro decyzja oparta na przepisie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter decyzji uznaniowej, to przedmiotem oceny Sądu, który rozstrzyga skargę, jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania oraz zastosowana przez niego argumentacja. Innymi słowy, Sąd bada jedynie, czy podjęta w drodze uznania decyzja nie posiada cech dowolności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1123/15, LEX nr 2090372; podobnie: wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 264/16, LEX nr 2104981).
Sąd nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w kwestie celowości i słuszności dokonanego przez przełożonych wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sąd bada tym samym, czy rozstrzygnięcie organu nie zostało oparte na niedozwolonych kryteriach oraz czy jego argumentacja nie jest dowolna i arbitralna. Sąd administracyjny nie może natomiast analizować celowości i słuszności zwolnienia danego funkcjonariusza ze służby w Policji, a także nie powinien badać, czy - ze względów słusznościowych - mógłby on nadal pozostać w gronie funkcjonariuszy Policji.
Użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji określenie "ważny interes służby" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Jednakże, co już wielokrotnie podkreślono w judykaturze, przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 553/07, LEX nr 447276).
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby".
Choć ustawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego.
Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, została w sposób wystarczający wykazana.
Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 Kpa), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 Kpa), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący w kontrolowanym przez organy okresach nie pełnił służby łącznie przez okres 560 dni. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
Organy prowadzące postępowanie zakończone zaskarżonym rozkazem personalnym trafnie zwróciły uwagę również na skutki opisanej sytuacji zwłaszcza dla jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżący powinien wykonywać obowiązki służbowe. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że długotrwała absencja skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na jej organizację, jak i efektywność działania Policji. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej związanej z możliwościami budżetowymi Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację, przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W tej sytuacji organy Policji zasadnie przyjęły, że zachodziła potrzeba skorzystania z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zwolnienie na jego podstawie skarżącego ze służby w Policji. Żadne bowiem fakty nie przemawiały za tym, aby w ustalonym stanie faktycznym sprawy, interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem.
W związku z powyższym, Sąd uznał zarzuty pełnomocnika skarżącego podniesione w skardze za nieuzasadnione. Organy obu instancji przestrzegały bowiem zasad postępowania administracyjnego i z należytą starannością zebrały w sprawie niezbędny materiał dowodowy, który umożliwił podjęcie decyzji o charakterze uznaniowym o zwolnieniu skarżącego ze służby ze względu na jej ważny interes.
Podkreślić należy również, że samo przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest niczym nagannym, ale tak długotrwała absencja skarżącego w służbie z powodu choroby jest nie do zaakceptowania z punku widzenia społecznego, a w szczególności z tego względu, że w tym czasie skarżący pobierał pełne uposażenie i korzystał z innych przysługujących mu praw, a nie pełnił służby.
Sąd podziela stanowisko organu, że skoro funkcjonariusze Policji korzystają z licznych gwarantowanym prawem przywilejów, to wymagania, co do jakości pełnienia przez nich służby, są wyższe. Trudno mówić o wyższej jakości, w sytuacji gdy funkcjonariusz służby nie pełni.
Na podkreślenie zasługuje również fakt, że związek zawodowy policjantów wydał negatywną opinię w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, ale opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla organu.
Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organy Policji obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, albowiem zarówno wzięły pod uwagę dowody prawidłowo zgromadzone w toku postępowania, jak i w sposób wszechstronny i jednoznaczny zarazem wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że organ wydając zaskarżony rozkaz personalny, nie uchybił normom prawnym wyrażonym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.
Ponadto, poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście przepisu 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanego wyżej przepisu - zachodziła podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.