Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2566/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym aktem, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r., poz. 288, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2018 r., którą odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. C.G. – zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

1. - Wnioskodawca – wobec decyzji z [...] listopada 2018 r. - wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy,
2. - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:
3. 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz
4. 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

1. - przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),
2. - przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,
3. - pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14),
4. - wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek",
5. - Wnioskodawca pełnił służbę od [...] grudnia 1978 r. do [...] lipca 2007 r. - przez 28 lat, 7 miesięcy i 1 dzień; z tego - na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od [...] grudnia 1978 r. do 31 lipca 1990 r. - przez 11 lat i 8 miesięcy,
6. - skoro Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 11 lat i 8 miesięcy, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały; trudno tu bowiem mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba nie nosiła znamion "tymczasowości"; przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały; wobec tego w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona przesłanka "krótkotrwałości"; prawie dwunastoletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały; nie sposób go bowiem scharakteryzować, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej; służba Wnioskodawcy była wieloletnią, podjętą nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie; ze względu na prawie dwunastoletni okres jej pełnienia była trwałą; czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego; z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem; potwierdza to analiza przedmiotowej sprawy, która dowiodła, że zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli Wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji - związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce,
7. - wskazano, że niespełniona jest także przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; przywołując odnośną argumentację; przypadek Wnioskodawcy nie jest też – zdaniem organu – szczególnie uzasadnionym,
8. - na końcu podkreślono, że okres służby Wnioskodawcy na rzecz państwa totalitarnego stanowi ponad 40 % całkowitej, a zatem znaczną jego część; nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały; aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie; ustawodawca - konstruując przywołany przepis - pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz"; jego intencją było zatem traktowanie obu wymogów w sposób łączny; w przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub"; ponieważ w rozpatrywanym stanie faktycznym nie spełniono przesłanki przewidzianej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie ma możliwości wyłączenia wobec Wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tego aktu,
9. - ponadto - co wynika z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z [...] listopada 2017 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") - Wnioskodawca od [...] grudnia 1978 r. do 31 lipca 1990 r. pełnił służbę w komórkach organizacyjnych SB Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji: [...] oraz Wydział I Departamentu [...],
10. - w kontekście przedstawionych ustaleń, argumenty zawarte w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są bezprzedmiotowe.

W skardze zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - poprzez przekroczenie granicy uznania administracyjnego i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu obywatela w myśl art. 7 K.p.a. – wobec braku obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy.

Wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia oraz je poprzedzającego, a także zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

1. - służba Wnioskodawcy do 31 lipca 1990 r. spełnia przesłankę "krótkotrwałości służby", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej; 11 lat i 8 miesięcy służby w stosunku do całości - 28 lat, 7 miesięcy i 1 dnia - stanowi tylko 40 % łącznego czasu; większość - a więc 60 % - to praca w Policji,
2. - warunek "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990 r." nie jest definiowalny i zakłada bardzo wysoki stopień uznaniowości; trudno stwierdzić, w stosunku do czego należy odnosić ową "krótkotrwałość"; pojęcie to można interpretować, jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą; za tą argumentacją przemawiają względy poczucia sprawiedliwości,
3. - nie można, w imię niesłusznie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przedkładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Polski,
4. - w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku", wprowadzono do art. 8a ust. 1 - wbrew wielu opiniom - wyrażenia niedookreślone, jak: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r., rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; są to tzw. klauzule generalne, które nie powinny być stosowane w prawie ubezpieczeń społecznych; zaskarżaną decyzję podjęto więc - w ramach tzw. "uznania administracyjnego" - w oparciu o skrajnie ułomną podstawę prawną,
5. - zadaniem Sądu powinna być ocena czy:
6. - Minister nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego",
7. - przy podejmowaniu decyzji nie złamano zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. - czy wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela,
8. - respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa,
9. - organ administracji jest zobowiązany do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.),
10. - w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I FSK 379/06) stwierdzono, że sąd administracyjny - sprawując kontrolę działalności administracji publicznej - bada prawidłowość przeprowadzenia czynności przez organy administracji; sprawdza on, czy organy te - ustalając stan faktyczny - nie naruszyły właściwych przepisów procedury administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i czy właściwie go oceniły,
11. - zakwestionowano konstatację organu, co do niespełnienia przez Wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, przywołując odpowiednią argumentację.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy Wnioskodawca podnosił, że oceniając krótkotrwałość służby nie uwzględniono odbycia przezeń jej części w szkole podchorążych. Okres ten należało wyłączyć z czasu służby na rzecz totalitarnego państwa, co potwierdza orzeczenie sądu powszechnego w 2014 roku.

Sąd zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Prawidłowe jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy, gdy chodzi o ocenę, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być uznana za krótkotrwałą. Jest to jeden z niezbędnych warunków zastosowania wyjątku, ustanowionego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wobec uprzedniego zreferowania argumentacji organu, jej powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje ją za własną, z poniższym zastrzeżeniem.

Wyłożenie przez organ pojęcia "krótkotrwała służba" jest wprawdzie nazbyt wąskie. Sąd przychyla się do rozumienia tego sformułowania zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt I SA/Wa 2346/18. Jego treść jest znana organowi, zaś dostępna dla Wnioskodawcy w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, pojęcie krótkotrwały, gdy odnosić go do okresu pracy (czy służby) nie oznacza wyłącznie zatrudnienia "tymczasowego", "doraźnego" czy "epizodycznego". Może ono obejmować okres nawet kilka lat. Jednak – w ocenie Sądu - nie mieści się w nim świadczenie pracy przez prawie 12 lat (dokładnie - 11 lat i 8 miesięcy) – około 40 % służby. Wykonywanie pracy przez dany czas nie jest - nawet z perspektywy całego ludzkiego życia - rozumiane potocznie jako krótkotrwałe.

Z kolei użycia w art. 8a ust. 1 pkt 1 określenia krótkotrwała nie sposób kojarzyć wyłącznie z przewagą okresu służby na rzecz państwa demokratycznego nad pełnioną dla państwa totalitarnego (tak wywody skargi). Określenia te nie są bowiem w języku potocznym - w kontekście wykonywania pracy - stosowane zamiennie i rozumiane jako tożsame. Gdyby intencją prawodawcy było powiązanie stosowania wyjątku wyłącznie z przewagą okresu pozostałej służby nad tą, na rzecz totalitarnego państwa, wyraziłby swoją wolę inaczej.

Sąd ma przy tym na uwadze, że rozumienie pojęcia krótkotrwała służba w poszczególnych przypadkach i realiach spraw pozostaje w związku z wyłącznie subiektywną oceną osoby jej dokonującej (piastuna organu bądź osoby przezeń upoważnionej, członków składu orzekającego sądu). Nie jest możliwe np. precyzyjne określenie granic, w jakich warunek ten należałoby uznać za spełniony. Chybione są stąd zarzuty skargi, gdzie wywodzono, że organ nie sprostał temu zadaniu.

Chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Kluczowe fakty nie są sporne - całkowity okres służby Wnioskodawcy oraz czas jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Trafnie wywiedziono też w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, że warunek krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa, musi występować łącznie z przesłanką rzetelnego jej pełnienia po 1990 roku (tak art. 8a ust. 1 pkt 2) oraz zaistnienia innych szczególnych okoliczności (tak zdanie wstępne).

Wobec tego, za zbędne można uznać w realiach rozpatrywanej sprawy – gdy nie wystąpił warunek krótkotrwałości służby - prowadzenie przez organ postępowania w kierunku ustalenia, czy zachodzą inne przesłanki dla zastosowania wobec Wnioskodawcy wyłączenia reguł ogólnych, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie był też obowiązany zajmować stosownego stanowiska w danej kwestii w uzasadnieniu. Wprawdzie uczyniono tak, lecz nie mogło mieć to wpływu na wynik sprawy.

W takiej sytuacji bezzasadna byłaby też ocena przez Sąd, czy trafnie są sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu konstatacje organu, co do spełnienia innych przesłanek wyłączenia reguł ogólnych, niż krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego - także w kontekście zarzutów skargi. Nie mogło mieć to żadnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Orzekającemu w sprawie Sądowi znane są stanowiska, formułowane przez szereg składów orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się tam, że:

1. - warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 może być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet
2. - dopuszczalne jest zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko rozumieniu wskazanej regulacji wskazanej w tiret 1 przemawia jednak jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Taka wypowiedź prawodawcy wyklucza przyjęcie, jakoby jego wolą mogło być uzależnienie zastosowania wyjątku od samego warunku rzetelnej służby i jej krótkotrwałości. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłączenie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego, rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji.

W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183).

Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania, wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14). Użyte w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 sformułowanie "może wyłączyć stosowanie", przy wskazaniu, jakie okoliczności muszą wystąpić (zwrot "ze względu na") wyklucza przyjęcie, jakoby wolą prawodawcy – gdy uzewnętrznił ją jednoznacznie brzmieniem regulacji - było szersze stosowanie wyjątku. Wyjątki nie mogą być bowiem wykładane rozszerzająco. Także, gdy określona instytucja prawna jest zawarta w kompleksie regulacji, stanowiących rozwiązania szczególne - tu specjalne reguły określania uposażeń emerytalnych i rentowych, co do funkcjonariuszy, którzy pełnili wcześniej służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Z kolei, zamieszczenie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2.

Tezy o woli prawodawcy szerszego, niż wyrażona w art. 8a ust. 1, stosowania wyjątku nie uzasadniają także względy wykładni historycznej - tak materiały z prac Sejmu R.P. nad Nowelą z 2016 roku, w szczególności dotyczące etapu, gdy dodano do niej art. 8a (patrz: pełen zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z dnia 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarie Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych). Pozwalają one zrekonstruować intencje osób, reprezentujących większość parlamentarną, która opowiedziała się za przyjęciem danych regulacji.

Jedynie na marginesie, wypada odnotować, że analogiczną ocenę - lecz co do służby na rzecz totalitarnego państwa, trwającej 9 lat i 9 miesięcy (28% całości służby), jako niemogącej być określoną mianem krótkotrwałej - wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2125/19 – dostępny w CBOSA). Po przywołaniu w jego uzasadnieniu poglądu - jakoby warunkiem zastosowania art. 8a ust. 1 nie musiało być spełnienie obu przesłanek, spośród wymienionych w jego pkt. 1 i 2 skonstatowano, że - w rozpatrywanym przypadku - nie spełniono warunku sformułowanego w pkt. 1 (krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego). Zdaniem Sądu II. instancji wykluczało to zastosowanie wyjątku od zasad ogólnych (oddalono skargę kasacyjną, na wyrok sądu I instancji, gdzie nie uwzględniono skargi byłego funkcjonariusza).

Odnosząc się do kwestii podniesionej na rozprawie, należ wskazać, że problematyka czy w ogóle była pełniona przez Wnioskodawcę służba na rzecz państwa totalitarnego oraz konkretnego okresu jej trwania nie jest przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza, w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (w świetle jej ust. 3 lecz także ust. 1 pkt 1) i musi być przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń, gdzie w przypadku sporów właściwe są sądy powszechne. Szerszą argumentację w tym zakresie sformułowano w dostępnym dla Wnioskodawcy uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. (sygn. akt z II SA/Wa 2062/19 – patrz CBOSA). Jedynie na marginesie można wskazać, że poglądy wyrażane wcześniej w judykaturze (tu przywołane z roku 2014) nie dotyczyły pojęcia "służby na rzecz państwa totalitarnego" - zdefiniowanej nowelą z 2016 roku (art. 15 b ustawy zaopatrzeniowej).

Wobec powyższych uwarunkowań bezzasadne są zarzuty skargi zarówno, co do naruszenia przepisów postępowania w kwestii wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz szczegółowego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających warunki zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd nie dostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Z uzasadnienia skargi wynika także, że - wobec poczucia zasług, w związku z rzetelnym wykonywaniem zadań na rzecz demokratycznego państwa, za co zresztą funkcjonariusz był odznaczany - postrzega on przyjęte przez ustawodawcę regulacje, jako krzywdzące. Zagadnienie to pozostaje jednak poza granicami niniejszej sprawy. Nota bene ich zgodność z regułami konstytucyjnymi, gdy chodzi o samo obniżenie uposażeń funkcjonariuszy oraz ich rodzin, jest badana przez właściwy w tej kwestii organ - Trybunał Konstytucyjny. Stosowny wniosek skierował Sąd Okręgowy w [...] zaś sprawę zarejestrowano w Trybunale pod sygn. akt P 4/18 a kolejne posiedzenie Trybunału wyznaczono na 6 października 2020 r.

Orzekając w sprawie nie naruszono art. 7 K.p.a. in fine, gdzie nakazano odpowiednie ważenie interesu publicznego oraz strony. Wskazana reguła znajdzie zastosowanie, gdy organ orzeka w ramach swobodnego uznania. W kwestii spełnienia warunku krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa, jako warunku wyłączenia zasad ogólnych, organ był natomiast związany treścią przepisu.

Nie uchybiono też zasadzie, równości wobec prawa. Organ administracji bowiem - wedle tych samych, wskazanych przez prawodawcę, zdeterminowanych normatywnie kryteriów - rozpatrywał przypadki wszystkich wnioskodawców. Ocena natomiast przyjętych rozwiązań prawnych - treści przepisów, zakreślających warunki obniżenia świadczeń funkcjonariuszy oraz wyznaczające także granice przyjętych mechanizmów wyjątki od zasady – pozostaje, jak już wskazano, poza granicami sprawy toczącej się przed sądem administracyjnym.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Zdanie Odrębne

. Sygn. akt II SA/Wa 2566/19

. ZDANIE ODRĘBNE

Sędziego WSA Piotra Borowieckiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2566/19

Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej także: "P.p.s.a.", stwierdzam, iż nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2566/19 z następujących przyczyn:

Należy na wstępie wskazać, że w rozpatrywanej sprawie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego C.G. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Sąd doszedł do przekonania, iż organ, rozstrzygając w analizowanej sprawie, prawidłowo przyjął, iż w przypadku strony skarżącej nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

Sąd uznał jednocześnie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wywiedziono, że "(...) warunek krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa, musi występować łącznie z przesłanką rzetelnego jej pełnienia po 1990 roku (...) oraz zaistnienia innych szczególnych okoliczności".

W konsekwencji, Sąd przyjął, że "(...) za zbędne można uznać w realiach rozpatrywanej sprawy - gdy nie wystąpił warunek krótkotrwałości służby - prowadzenie przez organ postępowania w kierunku ustalenia, czy zachodzą inne przesłanki dla zastosowania wobec Wnioskodawcy wyłączenia reguł ogólnych, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie był też obowiązany zajmować stosownego stanowiska w danej kwestii w uzasadnieniu".

W mojej ocenie, powyższy pogląd Sądu jest nieprawidłowy, albowiem - wbrew stanowisku składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Minister dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Otóż, z mojej ocenie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji obu wskazanych wyżej uchybień - w sposób nieuzasadniony przyjął, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niej wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Tym samym, moim zdaniem, organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] października 2019 r. dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Moim zdaniem, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc - w mojej ocenie - powinno to stanowić dostateczną podstawę prawną do uwzględnienia skargi i uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2018 r.

Przede wszystkim, wskazać należy, że niezależnie od oceny, czy w odniesieniu do strony skarżącej spełnione zostały oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, obowiązkiem Ministra było również dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W mojej ocenie, próżno jednak doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań organu w tym zakresie. Za takie nie sposób bowiem uznać ogólnego stwierdzenia, jakie w tych sprawach używa zazwyczaj Minister, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, "gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", bowiem nie odnosi się ono w jakimkolwiek stopniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, stawiając powyższą tezę Minister nie wskazał ani tego, jakie osiągniecia w służbie uznaje za "wybitne" ani również tego "na tle" których funkcjonariuszy strona skarżąca miałaby się "wyróżniać", gdy wskazuje na "pozostałych" funkcjonariuszy.

Niezależnie od dostrzeżonego braku jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, podnieść należy również, iż prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te, moim zdaniem, mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Jeśli bowiem organ wywodzi, że dany funkcjonariusz nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to musi jednocześnie wykazać, jakie osiągnięcia mogłyby zostać uznane za wybitne i wyróżniające stronę na tle określonej grupy funkcjonariuszy (np. funkcjonariuszy danej jednostki). To samo dotyczy użytego przez Ministra pojęcia "nadzwyczajnych osiągnięć".

Niezależnie od powyższego, należy również wskazać - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Warto w tym miejscu zauważyć, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc m. in. w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, moim zdaniem, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według mojej oceny, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Warto również zwrócić uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się także, iż sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 486/19 i powołany tam wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19).

Nie zgadzam się jednocześnie z zarzutem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie, w którym skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznał, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach miał rzekomo dopuścić się - "wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy" - nieprawidłowej rozszerzającej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Z tych wszystkich względów, moim zdaniem, Sąd winien uznać, że wydając sporną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a to z kolei powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2018 r.

Piotr Borowiecki

Sędzia WSA w Warszawie