Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.00.98.1071 z późn. zm. - dalej jako "kpa"), stwierdził niedopuszczalności wniesionego przez Pana M. Zi. (skarżący) odwołania od pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2019r.
Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik Pana M. Z. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o zapłatę, wszczęcie postępowania i wydania decyzji w sprawie należności w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, a w przypadku odmowy wypłaty wnioskowanej należności pełnomocnik wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia oraz zgłosił szereg wniosków o charakterze procesowym. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik przywołał pogląd wyrażony w dotychczasowym, najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. ([...]) pełnomocnik strony otrzymał odpowiedź, wskazującą, że na dzień rozpatrywania wniosku nie istniały regulacje prawne określające inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu, w związku z powyższym brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku. Organ wskazał ponadto, że powyższe nie oznacza odmowy wypłaty świadczenia a jedynie informuje o aktualnym stanie prawnym a także zapewnił, że po wejściu w życie nowych przepisów, organy Policji będą zobligowane do podjęcia działań niezbędnych do naliczenia i wypłaty należności.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik Pana M. Z. złożył pismo - odwołane od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. We wniesionym piśmie pełnomocnik wskazał, że zaskarżone pismo stanowi de facto decyzję administracyjną, której zarzuca naruszenie przepisów materialnych - tj. art. 114 § 1 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji, w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Uzasadniając powyższe pełnomocnik przywołał siedem wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku i Olsztynie wskazując przy tym, że w jego ocenie wyrażone przez sądy stanowisko w przywołanych wyrokach wskazują na możliwość wypłaty należności Pana M. Z. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia organ wskazał miedzy innymi,że:
Nie ulega wątpliwości, iż treść pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nie spełnia kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Decyzja administracyjna jest tego rodzaju kwalifikowanym aktem administracyjnym, który musi charakteryzować podwójna konkretność. Musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, aby w sposób władczy konkretyzować jego prawa i obowiązki. Zatem treść rozstrzygnięcia musi polegać na przyznaniu bądź odmowie przyznania określonych praw lub obowiązków wynikających z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego.
Tymczasem w treści pisma z dnia [...] lipca 2019 r. kierowanego do Skarżącego wskazywano, że " (...) na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu w związku z powyższym brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku (...)". Organ dokonując subsumcji tych norm winien wskazać w sposób niebudzący wątpliwości, iż stronie (wnioskodawcy) przyznaje bądź odmawia przyznania określonych uprawnień. Kryterium tego nie spełnia z pewnością sformułowanie, iż,. nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu " do przyznania stronie określonego świadczenia. Z omawianego pisma trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 889/16,z którego wynika,że: "(...) Rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej.
Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Stanowi ono o uprawnieniu lub obowiązku, wyrażanym najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (...)". Organ podkreślił, że to sentencja decyzji jest podstawą egzekucji administracyjnej obowiązków w niej sformułowanych. Z treści samej sentencji ma bez wątpienia wynikać do czego zobowiązany został adresat decyzji, albo też czego adresatowi odmówiono przyznania. Sentencja decyzji nie powinna umożliwiać interpretacji przez zobowiązanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 843/17).
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 i nast. kpa, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania od pisma - Decyzji Komendanta Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2019r.
W uzasadnieniu skargi wskazał,że pomimo braku takiej nazwy w osnowie pisma - pismo KWP w K. należy potraktować jako decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. W dostępnym w tej materii orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, co do tego, że użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to zgodnie z art. 104 k.p.a. akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołał liczne orzecznictwo sadów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w ocenie skarżonego organu, Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaskarżonym pismem nie rozstrzygnął w sposób władczy o uprawnieniu strony - nie odmówił on prawa do ekwiwalentu czy też wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby. Innymi słowy - organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął w sposób władczy o uprawnieniu bądź braku uprawnienia strony, bowiem uprawnienie to jest niesporne. Ponadto uprawnienie strony do ekwiwalentu zostało przyznane przez właściwy organ Policji, który wydając [...] lutego 2019 r. świadectwo służby ([...]) precyzyjnie wskazał ilość dni (26 dni urlopu wypoczynkowego za 2019 r. oraz 9 dni urlopu dodatkowego), za które stronie ekwiwalent przysługuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Ocena legalności dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a.").
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] września 2019 r. nie narusza prawa.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wprowadza zakres postępowania organu drugiej instancji określany w doktrynie prawa mianem wstępnego, badający istnienie formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia działania organu wyższego stopnia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Organ II instancji obowiązany jest zatem zbadać czy środek zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalny, a także czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Każdorazowe stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z powyższych przesłanek nie została spełniona powoduje konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie.
Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego organy administracji publicznej zobowiązane są do stwierdzenia, że spełnione zostały zarówno przesłanki natury podmiotowej jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zaliczamy brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania, a także brak zdolności do czynność prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Przesłankami natury przedmiotowej będą natomiast niezaskarżalność decyzji lub jej nieistnienie.
Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący w istocie ma rację wywodząc, iż zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Należy jednak zwrócić uwagę, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. uznanym przez skarżącego za decyzję administracyjną, jedynie poinformował wnioskodawcę o obowiązującym stanie prawnym, co wyraża się wprost poprzez użycie w treści tego pisma następującego zwrotu: "informuję, że do czasu wejścia w życie stosownych regulacji brak jest podstaw wypłaty (wyrównania) przedmiotowego ekwiwalentu." Dalsza część tego pisma wskazująca na brak podstaw ustawowych do realizacji wniosku nie może być utożsamiana z osnową decyzji administracyjnej. Ta bowiem jest odzwierciedleniem powołanej w decyzji podstawy prawnej w postaci wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz przyznania (odmowy przyznania) uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawnie doniosłej właściwości osoby lub rzeczy (por. Chrościelewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, publ. WKP 2019). Skoro zatem przesądza się w niej o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, to treści takiego rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani nie powinno ono pozostawiać wątpliwości co do jego zakresu.
W orzecznictwie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 1981 r., (sygn. akt. SA 791/81, ONSA 1981/2, poz. 91), oraz w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., (sygn. akt. SA 1163/81, OSP 1982/9, poz. 169) przyjął m.in. że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji."
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pismo Komendant Wojewódzki Policji w [...] z dnia[...] lipca 2019 r. nie zawiera nawet minimum dopuszczalnych w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego elementów sine qua non decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przede wszystkim powołania podstawy prawnej, osnowy decyzji, a także jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Pismo to ma charakter czysto informacyjny i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy co do istoty zgodnie z art. 104 k.p.a. Pismo to nie rozstrzyga w sposób władczy indywidualnej sprawy skarżącego.
Nie sposób odczytać z jego treści czy intencją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] było umorzenie postępowania, odmowa wypłaty wyrównania ekwiwalentu, czy też innego rodzaju rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. nie zostało w ogóle zakończone.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał stanowisko Komendanta Głównego Policji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. za słuszne i prawidłowe.
Należy zwrócić także uwagę, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył bowiem NSA w powołanym wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Sądem Powszechnym Sądem Pracy.
Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Należy również stwierdzić, iż stanowisko. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w istocie odzwierciedla obowiązujący stan prawny po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Zarówno na dzień sporządzenia pisma informacyjnego tj. [...] lipca 2019 r. jak również do dnia rozpoznania sprawy, ustawodawca nie wprowadził bowiem przepisów wykonawczych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Nie oznacza to jednak, że pismo informacyjne rozstrzyga postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. co do istoty.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.