Uzasadnienie
Polskie Radio S.A. (powoływanej dalej jako Spółka) decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm); zwanej dalej u.d.i.p., po rozpoznaniu punktu [...] i [...] wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]; zwanego dalej "Stowarzyszeniem" z [...] grudnia 2018 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała, że [...] grudnia 2018 r. do Spółki wpłynął wniosek Stowarzyszenia z [...] grudnia.2018 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie: 1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w spółce w poszczególnych latach 2017 i 2018, 2) informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, 3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w spółce w poszczególnych latach 2017 i 2018, 4) informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
Spółka w odpowiedzi na powyższy wniosek przekazała [...] grudnia 2018 r. informacje dotyczące pytania nr [...] oraz [...] wniosku natomiast w zakresie pytania nr [...] oraz pytania nr [...] poinformowała Stowarzyszenie, że dane o nagrodach i premiach wypłaconych każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody/premii nie mają charakteru informacji publicznej, o której mowa w u.d.i.p. Następnie Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 148/19 zobowiązał Spółkę do rozpoznania punktu [...] i [...] wniosku Stowarzyszenia z [...] grudnia 2018 r. wskazując w uzasadnieniu, że przy rozpoznawaniu wniosku ww. zakresie zachodzi konieczność rozróżnienia osób pełniących funkcje publiczne i innych pracowników.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach i wykonywaniu funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Żądane przez Stowarzyszenie informacje o premiach i nagrodach wypłaconych każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody/premii są informacjami o charakterze pracowniczym, a ich ujawnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Polskie Radio S.A. podało, że pracownicy Spółki nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, wykonują oni prace, które mają charakter usługowy i techniczny. Ujawnienie zatem bez ich zgody wysokości premii/nagrody przyznanej im za pracę wraz z uzasadnieniem jej przyznania stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych tych pracowników w rozumieniu art. 23 Kodeksu cywilnego i art. 111 Kodeksu pracy, jak i naruszenie praw pracowniczych. Podkreśliło, że Sąd Najwyższy uchwałą z 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93 stwierdził, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego. Zgodnie z tym wynagrodzenie za pracę jest dobrem osobistym, chronionym stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu pracy, pracodawca ma więc bezwzględny nakaz szanowania godności i innych dóbr osobistych pracownika.
Ponadto Spółka wyjaśniła, że zajmując powyższe stanowisko w sprawie odniesiono się konkretnie do pracowników, a nie do osób wykonujących pracę w ramach innego stosunku prawnego niż stosunek pracy (np. na podstawie umowy cywilnoprawnej), tj. zgodnie z punktem [...] i [...] wniosku Stowarzyszenia z [...] grudnia 2018 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji Polskiego Radia S.A z [...] października 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw innych osób, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw innych osób, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków,
- 2. art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na zaniechaniu ustalenia, czy (i które) osoby, których dotyczy wnioskowane informacje, pełnią funkcje publiczne,
- 3. art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, poprzez brak zastosowania, polegający na zaniechaniu ustalenia, czy osoby, ze względu na prywatność których ograniczono prawo do informacji, rezygnują z przysługującej im ochrony prywatności,
- 4. art. 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z poźn. zm.); zwanej K.p.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W ocenie Stowarzyszenia niepełne uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia nagród i premii, pozbawione analizy zakresu obowiązków konkretnych pracowników stanowi o wadliwości całego rozstrzygnięcia i stoi w sprzeczności z obowiązkiem wystarczającego wyjaśnienia przez podmiot przesłanek jakimi kierował się przy wydawaniu decyzji. Ponadto, prowadzi to do nieuzasadnionego, niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Strona skarżąca zaznaczyła także, że mało prawdopodobna jest sytuacja, w której żaden pracownik państwowej spółki nie pełni funkcji publicznych, zatem nie jest w stanie podejmować istotnych dla Spółki decyzji.
Stowarzyszenie podkreśliło, że zanim podmiot zobowiązany powoła się na przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w decyzji odmownej powinien uzyskać od pracownika oświadczenie czy w konkretnej sytuacji chce on skorzystać z ochrony. Spółka jednak nie dopełniła tego obowiązku.
Strona skarżąca zwróciła także uwagę na powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwałę Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93, która była wielokrotnie błędnie interpretowana. Z analizy sentencji przytoczonej uchwały wynika, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego wynika, że ujawnienie wynagrodzenia tylko może naruszać dobro osobiste pracownika, a zatem nie narusza tego dobra w każdym przypadku.
Ponadto w niektórych sytuacjach ujawnienie wysokości wynagrodzenia nie naruszy prywatności pracownika. Poza tym naruszenie tego dobra osobistego "możliwe (...) będzie dopiero po przeanalizowaniu całokształtu wyżej wymienionych stosunków społecznych i gospodarczych, zwyczajów i zasad współżycia". Z naruszeniem dobra osobistego pracownika w związku z ujawnieniem wynagrodzenia mielibyśmy do czynienia wówczas, gdy "gdyby informacja o wysokości wynagrodzenia pracownika dotykała jego życia prywatnego, np. ujawniała dokonywanie potrąceń należności alimentacyjnych". Przyznanie nagrody w miejscu pracy, w normalnych warunkach, powinno stanowić o kompetencji i zaangażowaniu pracownika. Tym samym trudno uzasadnić dlaczego podanie do szerszej wiadomości, że pracownik został szczególnie doceniony miałoby stanowić naruszenie jego dóbr osobistych.
Dodatkowo Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że uchwała zapadła w czasie, gdy nie obowiązywała obecna Konstytucja RP z 1997 r. oraz na 8 lat przed uchwaleniem u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Polskie Radio S.A. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że Polskie Radio S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polskie Radio S.A. z siedzibą w [...] jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, której celem jest wypełnianie zadań radiofonii publicznej w Polsce.
Nie budzi również wątpliwości, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacje o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (np. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji informacje o wysokości wynagrodzenia, różnego rodzaju dodatków do wynagrodzenia, nagród (premii) przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Spółki (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną. Informacje, których udostępnienia domaga się skarżące Stowarzyszenie dotyczą zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje o nagrodach i premiach przyznanych pracownikom Polskiego Radia S.A., w zakresie określonym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie podlegają udostępnieniu z uwagi na prawo do prywatności.
Według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie podlega ochronie w zakresie dotyczącym informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji.
W zaskarżonej decyzji Spółka podała, że pracownicy spółki nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, wykonują oni jedynie pracę o charakterze usługowym i technicznym. Korzystają zatem z ochrony (prawa do prywatności), o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Argumentacja Spółki przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej nie jest poparta analizą okoliczności faktycznych sprawy i nie spełnia waloru przekonywania strony, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.
Jak wynika ze Statutu Polskiego Radia S.A. celem działania Spółki jest m.in. dostarczanie informacji, udostępnianie dóbr kultury i sztuki, ułatwianie korzystania z oświaty, dorobku nauki i kultury, popieranie twórczości radiowej. Działalność Spółki w sferze publicznej musi być postrzegana w dwóch głównych obszarach: 1) realizacji zadań radiofonii publicznej, 2) dysponowania środkami publicznymi. Te obszary aktywności Spółki są realizowane w ramach struktury organizacyjnej podmiotu, m.in. przez: członków Rady Nadzorczej i Zarządu, pracowników (czy osób zatrudnionych na innej podstawie niż stosunek pracy) Biura Zarządu, Pionu Programowego, Pionu Handlowego, Biura Zamówień Publicznych, Biura Audytu i Kontroli, Rady Programowej.
Zatem w celu zrealizowania wniosku skarżącego Stowarzyszenia należało przeanalizować strukturę organizacyjną Spółki i ustalić osoby zajmujące w tej strukturze stanowiska związane w realizacją zadań publicznych oraz formę prawną zatrudnienia tych osób. Dopiero ocena tego, czy osoba zatrudniona na danym stanowisku podejmuje decyzje w sprawach wydatkowania środków publicznych, czy też jest odpowiedzialna za kierunek realizacji zadań statutowych pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy jest osobą sprawującą funkcję publiczną, czy też związaną z pełnieniem takiej funkcji. Przedmiotowej analizy w niniejsze sprawie Spółka nie dokonała, czym jako podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej naraża się na słuszny zarzut podjęcia rozstrzygnięcia arbitralnego, nierealizującego zobowiązania zawartego w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 148/19.
Przypomnieć należy, iż wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.
Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Akceptując powyższe stanowisko, jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość – zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim - oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51). Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych.
Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (patrz wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15 - publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro Spółka stosowej oceny w tym względzie nie dokonała, to jej odmowa udostępnienia informacji o nagrodach i premiach przyznanych osobom wymienionym z imienia i nazwiska z uwagi na prawo do prywatności jawi się jako co najmniej przedwczesna. Jak już bowiem wskazano, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności (tajemnicę przedsiębiorcy) tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa. Spółka nie poczyniła jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i "objęła" zaskarżoną decyzją o odmowie udostępnienia informacji wszystkich zatrudnionych w niej pracowników. Nie wykazała też, że którakolwiek z osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach nie zrezygnowała z ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Rozpatrując ponownie pkt [...] i [...] wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2018 r. Spółka powyższe rozważania Sądu weźmie pod uwagę, dokona stosownego przeglądu stanowisk osób pełniących lub związanych z pełnieniem funkcji publicznej, ustali formę prawną ich zatrudnienia, uzyska od tych osób oświadczenie w przedmiocie rezygnacji z ochrony o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i dopiero wówczas udostępni wnioskowaną informację publiczną lub wyda decyzję przekonywująco uzasadniającą przyczynę odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za uzasadnione i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził od Polskiego Radia S.A. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy.