Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2019 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) dalej Kpa., po rozpatrzeniu odwołania Pana K. K. (skarżący) od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2019 r. odmawiającej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W wystąpieniu z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161, z późn. zm.). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował Pana K. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego znak [...] w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby.
Pismem z dnia [...] października 2019 r. Pan K. K. zwrócił się o udzielenie informacji na temat ustaleń poczynionych przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] w powyższym postępowaniu oraz o sprecyzowanie ilości jego dni urlopowych i podanie kwoty wypłaconej za niewykorzystane urlopy.
Pismem z dnia [...] października 2019 r., doręczonym w dniu [...] października 2019 r. poinformowano Pana K. K., że w dniu zwolnienia ze służby w Policji pozostało mu 90 dni niewykorzystanych urlopów.
Następnie w dniu [...] października 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Decyzję tę doręczono stronie w dniu [...] listopada 2019 r.
W dniu [...] listopada 2019 r. Pan K. K. odwołał się od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2019 r.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie ma podstaw prawnych do wyrównania ekwiwalentu. Komendant Główny Policji powołał się na wyrok NSA z 6 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2050/13, podniósł, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa.). W związku z tym były policjant, po wejściu w życie przepisów prawa określających sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop będzie mógł zwrócić się z żądaniem jego wyrównania. Jeżeli przepisy prawa "będą pozwalały" na spełnienie żądania skarżącego, świadczenie pieniężne zostanie mu wypłacone.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie przepisów prawa zawartych w art. 7 i 8 § 1 Kpa..
W uzasadnieniu skargi wskazał, że w jego ocenie decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], jak również utrzymanie tej decyzji w mocy przez Komendanta Głównego Policji jest "wybiegiem", mającym na celu uniknięcie obowiązku ponownego przeliczenia i wyrównania należności za niewykorzystane urlopy w służbie lub przynajmniej odsunięcia tego faktu w czasie. Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazał jak w jego ocenie można wyliczyć ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W dalszej części uzasadnienia skargi przedstawiono wyliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy po odjęciu ekwiwalentu już wypłaconego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że główny nacisk zarzutów został skierowany na sposób zastosowania przez organ treści art. 115a ustawy o Policji. Organ wskazał, że do dnia dzisiejszego ustawodawca nie określił wysokości współczynnika, według którego należy obliczać ekwiwalent za niewykorzystany urlop i nadgodziny. Organ musi mieć możliwość wykonania wyroku TK - realną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK, NSA i sądów administracyjnych wyrok TK uznający określony przepis prawa za niezgodny z Ustawą zasadniczą nie może być stosowany od dnia wejścia w życie orzeczenia TK. Przepis art. 115 a ustawy o Policji uwzględniający treść ww. orzeczenia TK nie jest możliwy do pozytywnego zastosowania. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. "Wycięcie" fragmentu odnoszącego się do sposobu obliczania ekwiwalentu powoduje, że przepis ów traci sens prawny. Dlatego też, w obecnym kształcie nie pozwala na uwzględnienie żądań skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
W rozpatrywanej sprawie K. K. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, zarzucił organom obu instancji nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.
Komendant Główny Policji argumentował natomiast, że jest związany ustawą. "Negatywny" wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje, w sferze obowiązywania prawa, wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia, a organ nie może tej normy samodzielnie "uzupełniać".
W tej sprawie spór dotyczy w istocie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie należy odpowiedzieć na pytanie: czy w obecnym stanie prawnym (po wyroku Trybunału), przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (np. np. 1/22, (ewentualnie 1/21, który jest stosowany wobec funkcjonariuszy z innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej), można wyliczyć należny ekwiwalent, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć.
Z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, oraz art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) i art. 6 Kpa. wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17).
Sąd podziela zapatrywanie skarżącego, co do tego, że w obecnym stanie prawnym organ, kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału może "wyliczyć" ekwiwalent za niewykorzystany urlop należny byłemu funkcjonariuszowi.
Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia podniósł m. in., że ekwiwalent za niewykorzystany urlop, (substytut urlopu) ustalony z zastosowaniem wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta nie jest rekompensatą ekwiwalentną, ponieważ nie odpowiada wartości tego świadczenia w naturze. Ekwiwalent w języku polskim oznacza "odpowiednik", "równoważnik" oraz "towar, w którym jest wyrażona wartość innego towaru" (zob. np. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 811). Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu przez policjanta zwolnionego ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.
Konkludując, z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
Prowadzi to do wniosku, że liczbę dni urlopu niewykorzystanego przez skarżącego należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy, na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego, zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy liczbę należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego, przysługującego Skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.
Sąd podkreśla, mając na względzie ten sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza z danego roku, na mocy przepisów ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 90), a nawet jest publikowana w Internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Wynagrodzenie pobierane przez funkcjonariusza w danym roku kalendarzowym należy natomiast do danych posiadanych przez organ policyjny.
Sąd zwraca uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyeliminował z obrotu prawnego (z dniem 6 listopada 2018 r. - data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a ustawy o Policji, w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepisu tego nie wyeliminowano z systemu prawnego w całości. Skarżący ma zatem prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ będąc obowiązany do wypłacenia tego świadczenia musi zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z wyrokiem Trybunału. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.
Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.
To wszystko prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. podlegają uchyleniu. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.