Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z [...] czerwca 2019 r. nr [....] o odmowie R. P. przyznania nagrody rocznej za 2018 rok wydanej na podstawie art. 110 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.) w związku z art. 70 ust. 5 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 828, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o SOP.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] listopada 2018 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której [...] grudnia 2018 r. przeniósł R. P., pełniącego służbę w Policji, do służby w Służbie Ochrony Państwa, z zachowaniem ciągłości służby.
Dalej wskazał, że podaniem z 12 kwietnia 2019 r. R. P. zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji o udzielenie informacji dotyczącej przyczyn niewypłacenia mu do 31 marca 2019 r. nagrody rocznej za 2018 rok, bądź też o wydanie w tym zakresie decyzji. Ponadto załączył kopię pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...].
Organ podał, że z treści art. 70 ust. 3, 4 i 5 ustawy o SOP wynika, że w sytuacji przeniesienia następuje rozwiązanie dotychczasowego stosunku służbowego z jednoczesnym nawiązaniem nowego stosunku służbowego w Służbie Ochrony Państwa.
Zdaniem Komendanta Głównego Policji należności z tytułu nagrody rocznej nie mogły zostać przyznane funkcjonariuszowi Policji za rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie do SOP, bowiem zgodnie z art. 70 ust. 5 ustawy o SOP funkcjonariuszowi przenoszonemu w trybie, o którym mowa w art. 70 ust. 1 tej ustawy, nie przysługuje odprawa ani inne należności przewidziane dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby, którą to należnością jest w tej sytuacji nagroda roczna. Prawo do nagrody rocznej materializuje się wobec policjanta z upływem roku, za który nagroda ta przysługuje, a zatem w przypadku przeniesienia do SOP w chwili, w której nie jest on już policjantem.
Wobec tego, jeśli nie jest już policjantem, a jest funkcjonariuszem SOP, który w wyniku przeniesienia pomiędzy służbami zachowuje ciągłość służby, to jego służba Policji jest równoważna ze służbą w SOP, a zatem przysługuje mu uprawnienie do nagrody rocznej za służbę pełnioną w SOP, za cały rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie, tj. z uwzględnieniem służby w Policji, jako równoważnej ze służbą w SOP. Wbrew twierdzeniu strony brak jest podstaw do przyjęcia, że wobec Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji powstało roszczenie z tytułu przyznania prawa do nagrody rocznej za rok, w którym nastąpiło przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w Służbie Ochrony Państwa, tj. za 2018 rok. W dniu, w którym zmaterializowało się to prawo, R. P. nie był już policjantem, ale funkcjonariuszem Służby Ochrony Państwa. Strona, w chwili gdy nabyła omawiane prawo, nie miała już w Policji przełożonego, o którym mowa w art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, bowiem od dnia przeniesienia, tj. od dnia [...] grudnia 2018 r. takim przełożonym jest Komendant Służby Ochrony Państwa.
Nie jest zatem zasadne wnioskowanie, że po stronie policjanta, w związku z jego przeniesieniem do służby w Służbie Ochrony Państwa, powstaje jakiekolwiek roszczenie z tytułu wypłaty nagrody rocznej za rok, w którym nastąpiło to przeniesienie (podobnie zresztą jak z tytułu wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, czy też za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji). Z tego też względu za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady ochrony praw nabytych, bowiem zasada ta, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, w sytuacji R. P. nie znajdowała zastosowania.
Za bezpodstawny organ uznał także zarzut naruszenia art. 110 ust. 12 ustawy o Policji. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania, gdyż odnosi się on do sytuacji, w której w danym roku kalendarzowym policjant pełnił służbę w różnych jednostkach organizacyjnych Policji, a nie w jednostce Policji i jednostce organizacyjnej innej formacji, jaką w niniejszej sprawie jest Służba Ochrony Państwa.
Odnosząc się natomiast do załączonego do wniosku z [...] kwietnia 2019 r. pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...] organ stwierdził, że nie jest ono aktem prawa powszechnie obowiązującego. W opinii tej przedstawiono wyłącznie daną interpretację przepisów prawa, która w omawianej sprawie nie znajduje zastosowania.
Organ zaznaczył, że wobec funkcjonariusza pełniącego służbę w Straży Granicznej do [...] grudnia 2009 r., a następnie przeniesionego z tej służby [...] stycznia 2010 r. do służby w Policji, wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/10 stwierdzając, że wypłata nagrody rocznej dla strony skarżącej nie może być zrealizowana przez Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej, bowiem strona skarżąca od dnia [...] stycznia 2010 r. nie jest już funkcjonariuszem Straży Granicznej, a funkcjonariuszem Policji. W związku z przeniesieniem, strona skarżąca niewątpliwie zachowała jednak ciągłość służby.
Ponadto wskazał, że roszczenie o wypłatę nagrody rocznej stało się wymagalne dopiero 1 kwietnia następnego roku, za który przysługuje nagroda. Tak więc roszczenie strony skarżącej nie stało się wymagalne jeszcze w czasie pełnienia przez nią służby w Straży Granicznej, tj. do [...] grudnia 2009 r. Tym samym, z uwagi na wymagalność tego świadczenia, które niewątpliwie przysługiwało stronie skarżącej w roku następnym, Sąd wskazał, że organem właściwym do wypłaty nagrody rocznej jest organ, w którym funkcjonariusz pełnił służbę na dzień 1 kwietnia następnego roku, za który przysługuje nagroda. Oznacza to zatem, że w stosunku do R. P. przeniesionego do pełnienia służby w Służbie Ochrony Państwa, Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji nie jest organem właściwym do przyznania w jakiejkolwiek części nagrody rocznej za 2018 rok.
W związku z powyższym Komendant Główny Policji stwierdził, że biorąc pod uwagę obowiązujące regulacje prawne (zarówno w Komendzie Głównej Policji, jak i w Służbie Ochrony Państwa), brak jest możliwości wydania decyzji przyznającej funkcjonariuszowi prawo do nagrody rocznej za 2018 rok.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. P. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] października 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie skarżącego z treści art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji wynika podstawa do nabycia prawa do nagrody rocznej, a zatem organ bezzasadnie odmówił mu przyznania i wypłaty nagrody rocznej za 2018 rok. Skarżący stwierdził, że nabył takie uprawnienie pełniąc służbę w Policji przez jedenaście miesięcy tego roku. Jego zdaniem, gdyby nagroda roczna nie miała być wypłacona przez Komendanta Głównego Policji w związku z przeniesieniem funkcjonariusza do innej formacji, ustawodawca określiłby to wprost w art. 110 ust. 7 ustawy o Policji, czego nie uczynił. W związku z tym, skoro nabył prawo do nagrody rocznej na podstawie normy zawartej w ustawie o Policji, to inna interpretacja tego uregulowania jest niedozwolona.
Zwrócił uwagę, że Komendant Główny Policji pominął przepis § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa, zgodnie z którym Komendant Służby Ochrony Państwa nie ma prawa wypłacić nagrody rocznej, do której funkcjonariusz nabył prawo w Policji.
Ponadto błędna jest zdaniem skarżącego interpretacja art. 70 ust. 5 ustawy o SOP, bowiem powoływanie się na uprawnienia do odprawy i innych należności przewidzianych dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby nie dotyczy jego przypadku. Niezasadny jest także fakt, że nagroda roczna jest świadczeniem przysługującym z tytułu zwolnienia z Policji, bo te określono w art. 114 ust. 1 ustawy o Policji i nie ma w tym katalogu nagrody rocznej.
Skarżący zaznaczył, że nie zgadza się z argumentacją organu, że prawo do nagrody rocznej zmaterializowało się w momencie kiedy był funkcjonariuszem Służby Ochrony Państwa, tj. [...] marca 2019 r. Zdaniem skarżącego Komendant Główny Policji błędnie powiązał wypłacenie tego świadczenia z dniem jego wymagalności, ponieważ niezasadnie zastosował przepisy rozporządzenia o przenoszeniu do Policji. Regulacja ta nie dotyczy jednak jego przypadku, ponieważ został przeniesiony na podstawie innego rozporządzenia, które posiada odmienne zapisy dotyczące realizacji należnych świadczeń. Ciągłość służby oznacza, że po przejściu do nowej formacji zachowano mu stopień służbowy oraz wyliczenie okresu służby.
Podkreślił, że Komendant Główny Policji nie odniósł się również do dowodu dołączonego do podania z [...] kwietnia 2019 r., tj. pisma z 27 marca 2019 r. przesłanego z Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, określającego interpretację przepisów rozporządzenia o przenoszeniu do Służby Ochrony Państwa, z której wynika, że to Policja zobowiązana jest do wypłaty świadczeń nabytych w trakcie służby w Policji. Stwierdził jedynie, że dotyczy ono innego stanu faktycznego i powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/10, który dotyczył przeniesienia funkcjonariusza ze Straży Granicznej do Policji. Wskazał, że rozporządzenie o przeniesieniu do Policji różni się od rozporządzenia o przeniesieniu do Służby Ochrony Państwa, a zatem nie można sugerować, że w tym orzeczeniu uznano, że organem właściwym do wypłaty nagrody rocznej jest organ, w którym funkcjonariusz pełnił służbę na 1 kwietnia następnego roku, za który przysługuje nagroda, ponieważ wówczas doszło do wymagalności tego świadczenia.
Sąd stwierdził to w oparciu o § 11 tego rozporządzenia, który to przepis nie ma zastosowania w jego sprawie, ponieważ nie ma go w rozporządzeniu o przenoszeniu do Służby Ochrony Państwa. Przepisy dotyczące jego przeniesienia nie wiążą wypłaty nagrody rocznej z wymagalnością świadczenia, czy też z ciągłością służby.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w Służbie Ochrony Państwa skutkuje zmianą dotychczasowych warunków stosunku służbowego na nowe (zmianie ulegają istotne elementy dotychczasowego stosunku służbowego, tj. podległość służbowa, miejsce pełnienia służby, stanowisko, itp.), przy czym zaznaczenia wymaga, że zachowana zostaje ciągłość stosunku służbowego jako takiego. Stanowisko to potwierdza treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym określono w sposób enumeratywny, przesłanki zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Nie przewidziano tam zwolnienia ze służby w drodze przeniesienia do służby w innej formacji.
Z tym rozwiązaniem ustawowym koresponduje przepis art. 70 ust. 4 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, który stanowi, że funkcjonariusz m.in. Policji, przeniesiony do służby w Służbie Ochrony Państwa, zachowuje ciągłość służby. Oznacza to, iż w razie przeniesienia funkcjonariusza Policji do służby w SOP, mamy do czynienia z formalnym zachowaniem bytu prawnego tego samego stosunku prawnego – stosunku służbowego – mimo zmiany podmiotu, na rzecz którego funkcjonariusz pełni służbę po przeniesieniu. Tym samym zachowanie ciągłości służby należy rozumieć jako zachowanie dotychczasowych uprawnień nabytych podczas służby w poprzedniej formacji.
Zgodnie z art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy.
W ocenie Sądu, z powyższych regulacji wynika, że prawo do nagrody rocznej funkcjonariusz Policji nabywa w roku kalendarzowym, w którym pełnił on służbę. Świadczy o tym zwrot "za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna". Zatem z ostatnim dniem roku kalendarzowego funkcjonariusz nabywa prawo do nagrody rocznej w wysokości uzależnionej od długości okresu służby w tym roku kalendarzowym. Odrębną natomiast kwestią pozostaje data wymagalności i wypłaty świadczenia. Jednakże wypłata nagrody rocznej jest czynnością materialnotechniczną i nie może w jakikolwiek sposób kształtować, w czy też wpływać na samo nabycie prawa do świadczenia.
Wobec tego to na organie Policji ciąży obowiązek realizacji prawa do nagrody rocznej bez względu na to, czy funkcjonariusz Policji zmienił formację, czy też został z nim rozwiązany stosunek służbowy. Wobec tego na organie Policji spoczywa obowiązek realizacji uprawnień nabytych przez funkcjonariusza w czasie pełnienia służby w tej formacji. Zdaniem Sądu, nie stoi temu na przeszkodzie brzmienie art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, bowiem gdyby przyjąć za organem, iż dotychczasowy przełożony nie może przyznać funkcjonariuszowi przeniesionemu w trakcie roku kalendarzowego do innej formacji mundurowej świadczenia pieniężnego (choć skarżący nabywa je z mocy samego prawa w danym roku kalendarzowym), to wówczas konsekwentnie po tej dacie, wobec utraty władztwa służbowego nad funkcjonariuszem, nie mógłby tego uczynić także wobec funkcjonariusza zwalnianego ze służby. Nie jest to pogląd do zaakceptowania jeśli się zważy, iż art. 107 ust. 1 ustawy o Policji daje policjantom 3 letni okres dochodzenia swych praw od daty wymagalności należnych funkcjonariuszowi świadczeń pieniężnych.
Trudno też zaakceptować sytuację, w której funkcjonariusz Policji przeniesiony do SOP, powołując się na ciągłość służby z art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, będzie występował do obecnego przełożonego o rekompensatę wszelkich niezrealizowanych w czasie służby w Policji uprawnień. W niniejszej sprawie co prawda skarżący nabył prawo do świadczenia już po przeniesieniu do służby w SOP nie mniej prawo do nagrody rocznej za 2018 r. powinno zostać zrealizowane przez organ Policji w terminie zakreślonym w art. 110 ust. 9 ustawy o Policji.
Zdaniem Sądu, ustawodawca w sposób dostateczny uregulował kwestię przenoszenia funkcjonariuszy innych służb do służby w SOP (art. 70 ustawy o SOP), przyznając ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych uprawnienie do określenia w drodze rozporządzenia m.in. należności przysługujących w SOP. Z treści § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 111) wynika, iż przepis ten stanowi szczególną regulację zmierzającą do uproszczenia rozliczeń finansowych w ramach budżetu, tak, aby w kolejnej formacji nie wypłacać tej części należności pieniężnych, które zostały wypłacone w dotychczasowej formacji. Regulacja ta, uwzględniając ciągłość służby przewidzianą w art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, wprowadza w zdaniu 2 powołanego przepisu zasadę proporcjonalności wypłaty nagrody rocznej.
Przy czym wskazuje, że zmniejszenie (czyli proporcjonalne wypłacenie nagrody rocznej) funkcjonariuszowi z tytułu służby w SOP ma być odpowiednie do okresu, za który funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Całościowa i zapewniająca spójność interpretacja omówionych wyżej regulacji ustawowych oraz przepisów wykonawczych wskazuje, że o ile były funkcjonariusz Policji nabył prawo do nagrody rocznej będąc już funkcjonariuszem SOP (w rozumieniu art. 70 ust. 4 ustawy o SOP), to nagroda roczna wypłacana jest mu w stosownej części za okres faktycznej służby w Policji przez właściwy organ Policji, a w części związanej ze służbą w SOP przez Komendanta SOP.
Niespornym w sprawie jest to, że decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] skarżący został przeniesiony ze służby w Policji do służby w SOP z zachowaniem ciągłości służby z dniem [...] grudnia 2018 r. Niespornym jest także to, że skarżący nabył prawo do nagrody rocznej za rok 2018, która przewidziana jest w ustawach pragmatycznych obu służb – w art. 110 ustawy o Policji i art. 174 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 138 z późn. zm.). Jednakże biorąc pod uwagę, że za rok 2018 skarżący nabył prawo do nagrody rocznej w Policji, a w SOP prawa do tej nagrody nie nabył, przysługuje mu wyłata wskazanego świadczenia pieniężnego od organu Policji.
Wobec tego, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Centralnego Biura Śledczego wydane zostały z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, nie mogły ostać się w obrocie prawnym.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. o wypłacenie nagrody rocznej za 2018 rok Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji jako organ właściwy w sprawie powinien rozpatrzyć żądanie strony mając na względzie powyższą ocenę prawną.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że Komendant Główny Policji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2019 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiającej przyznania skarżącemu nagrody rocznej za 2018 r., naruszył przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.