Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz.2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania M. J. (skarżącego) wniesionego od pisma Zastępcy Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...].
Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. M. J. zwrócił się do Komendanta [...] Policji z wezwaniem do zapłaty zaległego ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, z późn. zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
W odpowiedzi, Zastępca Komendanta [...] Policji pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...], poinformował wnioskodawcę, że na obecną chwilę brak jest podstawy prawnej do wyliczenia i wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przyznany przy zwolnieniu ze służby ze względu na brak konkretnego wskaźnika przeliczeń.
Pismem z dnia [...] września 2019 r. M. J. złożył odwołanie od pisma Zastępcy Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. uznając, że stanowi ono de facto decyzję administracyjną.
Organ, stwierdzając niedopuszczalność złożonego odwołania wskazał miedzy innymi, że:
Treść pisma Zastępcy Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie spełnia kryteriów decyzji, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. Decyzja administracyjna jest tego rodzaju kwalifikowanym aktem administracyjnym, który musi charakteryzować podwójna konkretność. Musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, aby w sposób władczy konkretyzować jego prawa i obowiązki. Zatem treść rozstrzygnięcia musi polegać na przyznaniu bądź odmowie przyznania określonych praw lub obowiązków wynikających z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego.
Zdaniem organu, w przedmiotowym piśmie nie wskazano w sposób niebudzący wątpliwości, iż stronie (wnioskodawcy) przyznaje bądź odmawia przyznania określonych uprawnień. Kryterium tego nie spełnia z pewnością sformułowanie, iż "brak jest podstaw ustawowych" do przyznania stronie określonego świadczenia. Z omawianego pisma trudno wyodrębnić tę cześć, którą można by uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 889/16, z którego wynika, że rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Stanowi ono o uprawnieniu lub obowiązku, wyrażanym najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp.
Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Organ podkreślił, że to sentencja decyzji jest podstawą egzekucji administracyjnej obowiązków w niej sformułowanych. Z treści samej sentencji ma bez wątpienia wynikać, do czego zobowiązany został adresat decyzji, albo też czego adresatowi odmówiono przyznania. Sentencja decyzji nie powinna umożliwiać interpretacji przez zobowiązanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 843/17).
M. J. pismem z dnia 21 listopada 2019 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...], zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i uznanie, że w piśmie Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. brak jest rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.;
- 2) art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku ku temu podstaw.
Skarżący wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do merytorycznego rozpoznania odwołania z dnia [...] września 2019 r. od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r.;
- 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącego należnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego stanowisko Komendanta Stołecznego Policji ma charakter negatywnego rozstrzygnięcia dla skarżącego.
Wbrew twierdzeniom Komendanta Głównego Policji, przedmiotowe pismo K[...]P zawierało również przywołanie podstawy prawnej. Organ, oparł swoje stanowisko o interpretację art. 115a ustawy o Policji i wyrok Trybunału, co wprost wynika z jego treści. Pismo to w istocie zawiera rozstrzygnięcie, gdyż odmówiono w nim przyznania skarżącemu określonego prawa (uzyskania pełnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i godziny nadliczbowe), z powołaniem się na konkretny przepis prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy i wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...], informujące skarżącego o braku podstaw prawnych ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, który nie określił sposobu wyliczenia jego wysokości - nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem organu słusznie przyjęto, iż Komendant [...] Policji nie wydał jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji. Wniesienie natomiast środka zaskarżenia w stosunku do rozstrzygnięcia, które nie jest decyzją administracyjną skutkowało koniecznością stwierdzenia, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania. Uchybienie, bowiem temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W związku z powyższym Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Ocena legalności dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] nie narusza prawa.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wprowadza zakres postępowania organu drugiej instancji określany w doktrynie prawa mianem wstępnego, badający istnienie formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia działania organu wyższego stopnia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.).
Organ II instancji obowiązany jest, zatem zbadać czy środek zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalny, a także czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Każdorazowe stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z powyższych przesłanek nie została spełniona powoduje konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego organy administracji publicznej zobowiązane są do stwierdzenia, że spełnione zostały zarówno przesłanki natury podmiotowej jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zaliczamy brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania, a także brak zdolności do czynność prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Przesłankami natury przedmiotowej będą natomiast niezaskarżalność decyzji lub jej nieistnienie.
Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Należy jednak zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. uznanym przez skarżącego za decyzję administracyjną, jedynie poinformowano wnioskodawcę o obowiązującym stanie prawnym, co wyraża się wprost poprzez użycie w treści tego pisma zwrotu o "braku podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, która będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu". Dalsza część tego pisma wskazuje na brak podstaw ustawowych do realizacji wniosku i nie może być utożsamiana z osnową decyzji administracyjnej. Ta bowiem jest odzwierciedleniem powołanej w decyzji podstawy prawnej w postaci wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz przyznania (odmowy przyznania) uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawnie doniosłej właściwości osoby lub rzeczy (por. Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, publ. WKP 2019). Skoro zatem przesądza się w niej o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, to treści takiego rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani nie powinno ono pozostawiać wątpliwości co do jego zakresu.
W orzecznictwie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma, jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 1981 r., (sygn. akt. SA 791/81, ONSA 1981/2, poz. 91), oraz w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., (sygn. akt. SA 1163/81, OSP 1982/9, poz. 169) przyjął m.in., że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich, jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji."
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że pismo podpisane przez Zastępcę Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie zawiera nawet minimum dopuszczalnych w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego elementów sine qua non decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przede wszystkim powołania podstawy prawnej, osnowy decyzji, a także jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Pismo to ma charakter czysto informacyjny i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy, co do istoty zgodnie z art. 104 k.p.a. Pismo to nie rozstrzyga w sposób władczy indywidualnej sprawy skarżącego.
Nie sposób odczytać z jego treści czy intencją organu było umorzenie postępowania, odmowa wypłaty wyrównania ekwiwalentu, czy też innego rodzaju rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie zostało w ogóle zakończone.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał stanowisko Komendanta Głównego Policji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] za słuszne i prawidłowe.
Należy zwrócić także uwagę, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył bowiem NSA w powołanym wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem pracy.
Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Należy również stwierdzić, iż stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. w istocie odzwierciedla obowiązujący stan prawny po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Zarówno na dzień sporządzenia pisma informacyjnego tj. [...] sierpnia 2019 r. jak również do dnia rozpoznania sprawy, ustawodawca nie wprowadził bowiem przepisów wykonawczych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Nie oznacza to jednak, że pismo informacyjne rozstrzyga postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r., co do istoty.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.