Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2760/19

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] października 2019r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec T.W. (zwany dalej: "Skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."). W podstawie prawnej powołując art. 8a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący we wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej służby oraz jej charakter. Skarżący podkreślił, że w 1990r. przeszedł pozytywnie weryfikację i został przyjęty do Urzędu Ochrony Państwa. Był wielokrotnie awansowany i wyróżniany pochwałami oraz nagrodami pieniężnymi. W 2010r. otrzymał Srebrny Medal "Za Długoletnią Służbę", a w 2011r. Brązowy Krzyż Zasługi. Nigdy nie był karany, a wykonując obowiązki służbowe kierował się dobrem Ojczyzny. Skarżący wskazał, że posiada zaświadczenie potwierdzające pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu od [...] lipca 1992r. do [...] listopada 2008r.

Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] stycznia 2017r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] sierpnia 1988r. do [...] lipca 1990r. - 2 lata. Całkowity okres służby Skarżącego wynosi 28 lat i 6 miesięcy. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r. Z dokumentów przekazanych przez Szefa ABW wynika, że Skarżący wielokrotnie awansował zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym oraz podwyższano mu uposażenie zasadnicze, a także dodatek służbowy. Skarżącego dwukrotnie wyróżniono nagrodą pieniężną, pochwałą i otrzymał podziękowanie. W 2010r. odznaczono Go Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę", a w 2011r. Brązowym Krzyżem Zasługi. W ww. dokumentach brak informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia wobec Skarżącego postępowań karnych, karno-skarbowych i dyscyplinarnych.

Z akt osobowych nie wynika, aby Skarżący uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. W materiałach przekazanych przez ABW znajduje się informacja o posiadanym przez Skarżącego zaświadczeniu z [...] stycznia 2017r. stwierdzającym, że Skarżący od [...] lipca 1992r. do [...] listopada 2008r. podejmował w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86, poz. 734, ze zm., zwane dalej: "Rozporządzeniem z 2005r.) - co uzasadnia podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.

Minister, odwołując się do art. 8a u.z.e.f., wskazał, że w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie. Art. 8a u.z.e.f. zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.).

Minister wskazał na potrzebę językowej wykładni zwrotów, którymi posługuje się art. 8a u.z.e.f. i wyjaśnił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, ale przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister powinien ocenić ww. przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Minister podniósł też, że druga z przesłanek - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia - ma charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym (podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych). Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, podał, że spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w u.z.e.f. obok dwóch pozostałych przesłanek, więc krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne.

Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącego wynosi 28 lat i 6 miesięcy, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 2 lata. Ww. okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu - nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany zakres czasowy realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i Skarżący mógł przez ten okres dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Powyższe potwierdza również analiza sprawy, która dowiodła, że zakończenie ww. okresu pełnienia przez Skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Skarżący nie spełnia więc przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Minister, odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia i odwołał się do posiadanego przez Skarżącego zaświadczenia z ABW z [...] stycznia 2017r. za okres od [...] lipca 1992 r. do [...] listopada 2008r. o podwyższeniu świadczenia emerytalnego za służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Minister stwierdził, iż zawarte w uzasadnieniu wniosku argumenty Skarżącego dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków podczas służby, w tym z narażeniem zdrowia i życia oraz otrzymania nagród, wyróżnień i awansów na wyższe stopnie, a także odznaczeń: Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę", Brązowy Krzyż Zasługi, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w UOP/ABW i zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w kontekście długości okresu służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa.

Minister, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, stwierdził, że w sprawie nie spełniono łącznie wszystkich przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., wskazanych w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji, zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a u.z.e.f. wyłączającej stosowanie, wobec Skarżącego, art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 8a ust. 1 u.z.e.f. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pojęcie "krótkotrwałości w przesłance z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. należy interpretować w oparciu jedynie o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych;

b) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. - przez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania, a w szczególności dokonania oceny spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., przy jednoczesnym wskazaniu, że organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, w tym z narażeniem zdrowia i życia,

c) art. 107 § 3 kp.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art.8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. - przez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. - bez jednoznacznego wytłumaczenia, dlaczego Skarżący nie spełnia przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990r.

Skarżący w uzasadnieniu zakwestionował ustalenia i stanowisko Ministra oraz podniósł, że okres jego służby, na rzecz totalitarnego państwa, rzeczywiście obejmował ww. okres dwóch lat, ale było to szkolenie podoficerskie i oficerskie. Ponadto w perspektywie blisko trzydziestu lat całkowitej służby Skarżący spełnia wszystkie kryteria, w tym zakwestionowaną przez organ, "krótkotrwałość służby" z art.8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. Jest to kryterium niedefiniowalne, niedookreślone i o niezwykle wysokim stopniu subiektywizmu oraz uznaniowości. Trudno stwierdzić do czego należy odnosić "krótkotrwałość". Pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990r. nad okresem służby przed tą datą. W ustawodawstwie brak jest aktów niższego rzędu, które precyzowałyby pojęcie "krótkotrwałości służby", a Minister nie wyjaśnił dlaczego 2-letni okres służby nie może być traktowany jako krótkotrwały.

Minister nie uwzględnił, że pozostała część służby Skarżącego obejmuje 26 lat i 6 miesięcy, a więc okres znacznie i to kilkunastokrotnie dłuższy niż ten, który jest negatywnie oceniany przez ustawodawcę. Minister nie wyjaśnił dlaczego dwuletni czas pełnienia służby, w istocie obejmujący okres szkolenia i edukacji, nie spełnia przesłanki "krótkotrwałości", a przede wszystkim nie wskazał, jaki procent okresu pełnienia służby spełniałby to kryterium. Minister powinien doprecyzować i skonkretyzować ww. pojęcie przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje, gdyż to na organie spoczywa obowiązek interpretacji pojęć, a następnie ocenić czy występują ono na tle okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy.

Nie można, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" i niczym nieusprawiedliwionej represji, przekładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej ojczyzny. Przesłanki "krótkotrwałości" nie można interpretować jedynie w znaczeniu słownikowym, językowym, gdyż kluczowe znaczenie winien mieć pełen kontekst służby każdego funkcjonariusza, w tym punktem odniesienia powinien być cały czas trwania jego pracy, zatem za krótkotrwałą może być nawet uznana służba, która trwała nawet kilka lat, jeżeli okres całej służby wynosił np. lat kilkadziesiąt.

Skarżący stwierdził, że spełnia obydwa warunki określone w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. gdyż jego służba przed 31 lipca 1990r. była "krótkotrwała", bo trwała jedynie 2 lata i obejmowała okres szkolenia. Okres ten stanowi zaledwie 7% łącznego okresu służby.

Skarżący po 12 września 1989r. powierzone zadania i obowiązki wykonywał ponadto rzetelnie, o czym świadczą dokumenty z przebiegu służby, stanowiące materiał dowodowy sprawy. Był wielokrotnie awansowany, przyznawano mu wyróżnienia, pochwały i nagrody pieniężne. Otrzymywał podziękowania, a za okres od [...] lipca 1992r. do [...] listopada 2008r. otrzymał zwiększenie podstawy wymiaru przyznanej emerytury o 0,5% (zaświadczenie o podejmowaniu pracy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu). Minister nie zakwestionował spełnienia warunku "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków".

Tym samym organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. Nie ocenił wystąpienia zawartych w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy. W istocie i w konsekwencji Minister nie rozpatrzył należycie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a wydana w sprawie decyzja nie została również należycie umotywowana. Skarżący w związku z tym uznał, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył art. 7 i art. 77 §1 K.p.a.

1. 3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
2. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. 1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.
2. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Skarżący w piśmie z [...] czerwca 2020r. (data prezentaty Sądu) i Minister w piśmie z [...] czerwca 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. I którzy w okresie od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b;

1. 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust.

1. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz
2. 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy ustalić czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej - art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób uprawniony, tym niemniej, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki "krótkotrwałości" służby przed 31 lipca 1990r. i "rzetelności" wykonywanych zadań i obowiązków po 12 września 1989r. przez Skarżącego w kontekście również "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów u.z.e.f. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia więc wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Minister ustalił, że łączny okres pełnienia przez Skarżącego służby wynosił 28 lat i 6 miesięcy, zaś okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 2 lata (okres od [...] sierpnia 1988r. do [...] lipca 1990r.). Już zestawienie długości ww. okresów pozwala stwierdzić, że nie sposób przyjąć, że nie mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu art. 8a u.z.e.f., w ujęciu proporcjonalnym. Skoro bowiem służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 7% całości służby - na co prawidłowo zwrócił uwagę Skarżący w skardze - nie można uznać, że w ujęciu proporcjonalnym był to okres długotrwały.

Brak rozważenia przez Ministra ww. okoliczności - stosunku długości służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby – także w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", należy uznać za naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie należy przyjąć, że Minister dokonał dowolnej oceny przesłanki krótkotrwałości w kontekście także braku rozważania czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 8a u.z.e.f.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął natomiast, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną, że w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f. wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19).

Sąd podkreśla ponadto, mając na względzie rozważania Ministra, co do "rzetelności" służby Skarżącego, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl) wynika, że organ, wydając decyzję w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, a mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a "szczególnie uzasadnionego przypadku" przy ocenie "rzetelności" pełnionej przez Skarżącego, jak również w kontekście argumentów podniesionych przez Skarżącego w ww. wniosku o wyłączenie stosowania przepisów u.z.e.f. Skarżący również w skardze powoływał się na okoliczność kształcenia w okresie, który został uznany za służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Tym niemniej warto podkreślić, że z akt sprawy - czego nie kwestionował Minister wydając zaskarżoną decyzję - jednoznacznie wynikało, że Skarżący pełnił przez 16 lat służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu od [...] lipca 1992r. do [...] listopada 2008r.

Okoliczność ta została udokumentowana stosownym zaświadczeniem. Niezrozumiałym jest więc brak dokonania przez organ administracyjny ocen ww. okoliczności w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f.

Zdaniem Sądu dowolna i w żadnej mierze nieuzasadniona była również ocena wyrażona przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że argumenty Skarżącego dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków podczas służby, w tym z narażeniem zdrowia i życia oraz otrzymania nagród, wyróżnień i awansów na wyższe stopnie, a także odznaczeń: Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę", Brązowy Krzyż Zasługi, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w UOP/ABW i zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w kontekście długości okresu służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa.

Po pierwsze dlatego, że Minister, choć na wstępie decyzji uznał, że należało w sprawie ocenić dany okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu ogólnym i abstrakcyjnym, zaniechał ocen w zakresie proporcjonalności tego okresu do całości pełnionej przez Skarżącego służby.

Po drugie o wyjątkowym charakterze służby Skarżącego świadczy ponadto przyznanie mu odznaczenia w postaci Medalu Srebrnego "Za Długoletnią Służbę", który przyznawany jest za wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa. Okoliczności tej Minister nie ocenił w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Po trzecie wskazać należy, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie analizował z czym wiązało się przyznanie Skarżącemu Brązowego Krzyża Zasługi i nie rozważał czy w związku z tym nie zachodzi w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. Z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020r., poz. 138) wynika natomiast, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli, spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Brak rozważenia przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy ww. okoliczności wskazuje, że organ ten nie zrealizował w sposób prawidłowy ogólnych zasad procedury administracyjnej, które powinny być spełnione szczególnie, gdy Minister wydawał decyzję o charakterze uznaniowym, co wielokrotnie podkreślano w judykaturze i w doktrynie.

5. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien naprawić wadliwości wskazane przez Sąd i uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Ministra do wszystkich argumentów Skarżącego nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy, ani nie może budzić zaufania do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji - indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

6. Sąd, w świetle powyższego uznaje, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.