Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2789/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. W. U., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

1. - Wnioskodawca - pismem z [...] października 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby wraz ze wskazaniem stanowisk służbowych, które zajmował; poinformował, że pełniona przezeń służba w Policji charakteryzowała się rzetelnością i zaangażowaniem; stanowiła ona realne zagrożenie dla jego życia i zdrowia; na potwierdzenie tego opisał zdarzenie, w którym podczas realizowania swoich obowiązków służbowych został pobity przez kilku mężczyzn; doznał przy tym trwałego uszczerbku na zdrowiu; stwierdzono to w orzeczeniu Komisji Lekarskiej MSWiA; Wnioskodawca wskazał, że był wielokrotnie wyróżniany nie tylko przez swoich bezpośrednich przełożonych został też odznaczony przez Biskupa Polowego Wojska Polskiego,
2. - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji [...] kwietnia 2017 r.; ma prawo do emerytury i renty, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej; przy tym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury,
3. - z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") z [...] czerwca 2017 r. - informacji o przebiegu służby - wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] września 1986 r. do [...] lipca 1990 r.,
4. - całkowity okres służby Wnioskodawcy to 30 lat, 6 miesięcy i 14 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa - 3 lata, 10 miesięcy i 9 dni,
5. - kopie przekazanych przez IPN akt osobowych nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, pełniąc służbę po 12 września 1989 r.,
6. - z pisma komendanta Głównego Policji - z [...] kwietnia 2018 r. - wynika, że w trakcie służby w Policji po 12 września 1989 r. Wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki; wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe; wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi; ponadto w 2011 roku Biskup Polowy Wojska Polskiego odznaczył go Medalem "Gloria Intrepidis et Animi Promptis", zaś w 2012 roku uzyskał Medal Złoty za Długoletnią Służbę; nie odnaleziono informacji o wymierzonych Wnioskodawcy karach dyscyplinarnych; nie ma również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia,
7. - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:
8. 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz
9. 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

1. - przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),
2. - przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,
3. - pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),
4. - wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych,
5. - analizując przedmiotową sprawę wskazano, że całkowity okres służby Wnioskodawcy to 30 lat, 6 miesięcy i 15 dni; skoro pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata, 10 miesięcy i 9 dni to nie można jej określić jako krótkotrwałej; przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa - zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości okresu do całej służby) - nie może być oceniony jako krótkotrwały (12 % ogółu służby); prawie 4-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego; przez ten okres Wnioskodawca z pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem; dodatkowo zakończenie okresu pełnienia przez Wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce,
6. - nie kwestionuje się rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; w opinii Komendanta Głównego Policji rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać to w wątpliwość; nie ma jednak dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia,
7. - podkreślono, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania jej pełnienia z narażeniem zdrowa i życia, nie dookreślałby drugiej przesłanki, analizowanego art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; wskazano tam, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; tymczasem - z racji specyfiki samej służby - każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg,
8. - załączone do wniosku orzeczenie komisji lekarskiej, zaliczające Wnioskodawcę do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, jak również orzeczenie stwierdzające uszczerbek na zdrowiu, powstały w wyniku wypadku pozostającego w związku ze służbą; nie są one tożsame z poświadczeniem, że służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia; jak już wskazano "narażenie zdrowia i życia" to istnienie zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby,
9. - analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadnia stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy; uprawnienie z art. 8a ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, zarzucił naruszenie przepisów prawa

1. - postępowania - art. 7, 77, 80 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o wybiórcze ustalenia i dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów; przejawiało się to w bezpodstawnym uznaniu, jakoby:
2. - okres służby pełnionej przez Wnioskodawcę przed 31 lipca 1990 r. nie mógł być oceniony jako krótkotrwały - zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym – mimo, że na tle całokształtu okoliczności sprawy, służba pełniona na rzecz państwa totalitarnego cechuje się niewątpliwie krótkotrwałością;
3. - Wnioskodawca nie pełnił służby z narażeniem zdrowia i życia, podczas gdy załączone przezeń dowody, a także charakter jego pracy - jednoznacznie łączy się z ekspozycją na realne ryzyko narażenia zdrowia i życia podczas służby;
4. - nie spełniono w niniejszej sprawie przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; tymczasem prawidłowa ocena załączonych przez Wnioskodawcę dowodów prowadzi do wniosku przeciwnego; pełnił on bowiem służbę na rzecz totalitarnego państwa krótkotrwale, rzetelność wykonywania zadań i obowiązków w okresie pełnienia służby w Policji nie jest przez organ kwestionowana, a dodatkowo służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia,
5. - prawa materialnego:
6. - art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej (jako oczywisty błąd Sąd potraktował wskazanie "art. 8c"), poprzez jego błędną wykładnię; przejawia się ona uznaniem, że spełnienie przesłanki rzetelności służby musi się każdorazowo łączyć z nadzwyczajnymi osiągnięciami funkcjonariusza - abstrahując od faktu, że Wnioskodawca udokumentował szereg nadzwyczajnych osiągnięć, za co był wielokrotnie nagradzany w toku służby;
7. - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez arbitralne obniżenie przysługującego świadczenia emerytalnego, co narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz; wynika to z zasady demokratycznego państwa prawnego;
8. - art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez arbitralne obniżenie przysługującego świadczenia rentowego; stanowi to nieproporcjonalne i nieuzasadnione naruszenie prawa Wnioskodawcy do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego;
9. - art. 30 oraz 47 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), zwanej dalej "Konwencją Rzymską", polegające na naruszeniu godności Wnioskodawcy, jego prawa do ochrony czci, dobrego imienia, prawa do prywatności i prawa do poszanowania życia rodzinnego; wynika to z przyjęcia, że praca Wnioskodawcy przed 31 lipca 1990 r. stanowiła "służbę na rzecz totalitarnego państwa"; tym samym arbitralnie przypisano mu winy za działania związane z naruszeniami praw człowieka, których dopuszczali się tylko niektórzy przedstawiciele władzy publicznej PRL oraz niektórzy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa PRL; do tych naruszeń praw człowieka nie przyczyniał się w żaden sposób Wnioskodawca;
10. - art. 32 ust. 1, w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji Rzymskiej wobec art. 14 tej Konwencji, polegające na nieuzasadnionym, dyskryminującym zróżnicowaniu uprawnień Wnioskodawcy o charakterze majątkowym, wynikających ze służby po 1990 roku, i obniżeniu świadczeń rentowych należnych z tytułu tej służby, w stosunku do osób, które nie pełniły służby w okresie PRL;
11. - art. 45 ust. 1, w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 1, Konstytucji RP wobec art. 6 ust. 2 Konwencji Rzymskiej, polegające na zastosowaniu represji bez wykazania winy indywidualnej, zastąpienie w tym zakresie władzy sądowniczej władzą ustawodawczą i odwróceniu w ten sposób zasady domniemania niewinności przez uznanie wszystkich funkcjonariuszy, będących w służbie przed 31 lipca 1990 r., za winnych działań zasługujących na penalizację i bezpodstawne stosowanie wobec Wnioskodawcy nieuzasadnionej represji ekonomicznej.

W szerokim uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

Wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie Wnioskodawcy świadczenia emerytalnego w dotychczasowej wysokości, z pominięciem art. 15c ust. 1 do 3 ustawy zaopatrzeniowej, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy (k.

44) Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Wnioskodawcy o odroczenie terminu rozprawy (k. 43). Wskazywano w nim na podwyższoną temperaturę pełnomocnika, uwarunkowania związane z epidemią COVID-19 oraz brak możliwości załączenia - na dzień skierowania do Sądu wniosku o odroczenie - stosownego zaświadczenia lekarskiego a także przeszkody dla znalezienia w krótkim czasie substytuta.

Sąd zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Organ trafnie przywołał w sprawie jej istotne okoliczności faktyczne, w kontekście oceny czasu trwania służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

1. - warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet
2. - dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko takiemu rozumieniu wskazanej regulacji przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Jego użycie wyklucza przyjęcie jakoby wolą prawodawcy mogło być uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłączenie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego, rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183).

Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ pogląd SN). Analogicznie, użycie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolę prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek.

Wobec takich uwarunkowań uzasadniona jest konstatacja, że sformułowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka - gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, że nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie formułowania "w szczególności") - jest wyrażonym przez prawodawcę expressis verbis jednym ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego. Treść całej normy (zestawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on - z woli prawodawcy - przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Sąd w tym składzie pragnie podkreślić, że wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z 17 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 670/19), 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1087/19), 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1221/19), 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2062/19). czy z 16 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2664/19). Są one dostępne dla Wnioskodawcy na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (zwanej dalej jako "CBOSA").

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech przesłanek, nie przesądza o prawidłowym ich odkodowaniu. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia swobody orzekania lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy można wyłączyć ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie danego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18.

Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres nie całych 4 lat będzie potocznie określony jako krótkotrwały. Niewspółmiernie przewyższał bowiem okres służby na rzecz państwa totalitarnego (stanowił około 12% całego okresu służby). Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku", w rozpatrywanym przypadku określenie służby jako krótkotrwała jest w pełni zasadne. Nie znajduje zaś podstaw - prezentowane przez organ - zawężające rozumienie tego pojęcia.

Mylnie wobec tego orzekając w sprawie przyjęto, jakoby służby na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała nie całe 4 lata - przy pełnieniu obowiązków ponad 30 lat - nie należało określić, jako krótkotrwałej. Wykluczało to - zdaniem organu - zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Warunki tam wskazane muszą być bowiem spełnione łącznie.

Jednocześnie - w świetle zgromadzonej dokumentacji - organ nie kwestionował, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie spełniono dwa warunki organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi przesłanka opisana przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii - przy mylnym uznaniu, jakoby nie był spełniony inny warunek - skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Uchybiono tym wymaganiu właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych przez funkcjonariusza w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski, gdy miał on w danym zakresie istotne zasługi, a - w świetle dostępnych informacji - nie można mu przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa.

Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą z 2016 roku rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli z 2016 roku, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych kontynuującej służbę osobie (tu w Policji). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służbą przywilejów emerytalnych.

Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za wyłączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu powołanego już prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Wa 670/19. Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia przy tym reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych (w tym Konwencji Rzymskiej), które musiał mieć z pewnością także na uwadze prawodawca. Poza oceną Sądu jest natomiast kwestia samej zasadności generalnego obniżenia uposażeń, w określonym przez prawodawcę zakresie. Poza granicami sprawy są także wywody skargi, gdzie w istocie generalnie kwestionowano sam mechanizm obniżenia świadczeń osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa (w znaczeniu nadanym ustawa zaopatrzeniową). Zarzuty te nie dotyczyły wprost przewidzianego przez pracodawcę szczególnego wyłączenia reguł ogólnych – art. 8a ust.

1. Nota bene zgodność przyjętych rozwiązań z regułami konstytucyjnymi, gdy chodzi o samo obniżenie uposażeń funkcjonariuszy oraz ich rodzin, jest badana przez właściwy w tej kwestii organ - Trybunał Konstytucyjny. Stosowny wniosek skierował Sąd Okręgowy w Warszawie zaś sprawa zarejestrowana w Trybunale pod sygn. akt P4/18 jest obecnie rozpatrywana - kolejne posiedzenie wyznaczono na dzień 6 października 2020 r.

Odnosząc natomiast zarysowane ramy prawne do realiów rozpoznawanej sprawy wypada skonstatować, że ocena organu, jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, jako warunek wyłączenia zasad ogólnych, jest przedwczesna. Nie rozważono bowiem sprawy w jej istotnych aspektach, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu (tak art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.). Trzeba bowiem zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunku pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji - np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku - gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy - byłoby nieracjonalne. Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami.

Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że funkcjonariusz pełnił służbę z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne było istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt, jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń emerytalnych w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, ze. zm.).

Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach. Wbrew ocenie organu, ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w danej sprawie wobec twierdzeń Wnioskodawcy, że uczestniczył w działaniach wiążących się z realnym zagrożeniem życia i zdrowia. Przywoływał on nawet incydent, gdy go pobito, co skutkowało potwierdzeniem uszczerbku na zdrowiu. Organ temu nie przeczył ani tego nie weryfikował. Nie ustalił więc, czy były realizowane przez Wnioskodawcę zadania, których specyfika wiązała się z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia, czy też nie (np. pobicie było przypadkowe, choć w trakcie służby).

Nie może być też bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu skarżonego aktu, mianowanie Wnioskodawca - w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego - na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe; wielokrotne przyznawanie mu zwiększonego dodatku służbowego do uposażenia oraz wyróżnianie go stosownymi odznaczeniami. Może wprawdzie wymagać wyjaśnienia przez organ, jakie były kryteria przyznania określonego odznaczenia na dzień, gdy uzyskał je Wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być jednak obojętne w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.

W kontekście tego, że - z woli prawodawcy - szczególnie uzasadnionym przypadkiem, predysponującym do zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (przy spełnieniu pozostałych) jest służba z narażeniem zdrowia i życia, nie można uznać za bez znaczenia w sprawie - pominiętą także przez organ - kwestię potwierdzenia uprawnień rentowych Wnioskodawcy i orzeczenia o związku utraty zdrowia z pełnieniem służby. W danym aspekcie nie chodzi wprawdzie o swego rodzaju automatyzm. Szereg bowiem nawet poważnych schorzeń może pozostawać w związku z wykonywaniem czynności w służbach mundurowych, lecz być równocześnie zwykłym następstwem wykonywania pracy, która nie są specyficzne dla tych służb i nie świadczy o narażeniu życia bądź zdrowia oddaną służbą. Organ jednak nie rozważył w ogóle, jak w tym kontekście należałoby ocenić rozpatrywany przypadek, gdy Wnioskodawca wywodził, że został pobity przy pełnieniu służby. W tej sytuacji, formułowanie na tym etapie ocen przez Sąd byłoby przedwczesne.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej określenia szczególnie uzasadniony przypadek, np. tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danej regulacji.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Prowadziło to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik.

Skoro organ nie zajął dotąd stanowiska w sprawie w szeregu istotnych kwestii, przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy zachodzi wobec Wnioskodawcy przesłanka zastosowania wyłączenia zasad ogólnych, wskazana art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a wykraczająca poza wskazane w pkt 1 oraz pkt 2 in principio - tych wystąpienie jest bezsporne.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł.

Sąd nie odroczył terminu rozprawy wedle wniosku pełnomocnika Wnioskodawcy. Nie wykazano bowiem, aby zachodziły ku temu wystarczające przesłanki. W szczególności przeszkody w uczestniczeniu w rozprawie nie potwierdzono stosownym zaświadczeniem (co generalnie - pomimo występowania epidemii - jest możliwe). Poza tym nie było przeszkód aby profesjonalny pełnomocnik – o ile jego zamiarem było np. uzupełnienia wywodów skargi - przedłożył swoje stanowisko na piśmie, korzystając ze środków komunikacji elektronicznej (jak wniosek o odroczenie).

Sąd nie uwzględnił też żądania skargi orzeczenia przez Sąd o włączeniu stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej (tak: żądanie zmiany skarżonej decyzji). Wykracza to bowiem poza kompetencje Sądu. W sprawie nie mógł natomiast znaleźć zastosowania art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zobowiązanie do wydania aktu o określonej treści. Kompetencja Sądu w danym zakresie nie dotyczy bowiem kontroli legalności decyzji uznaniowych - tak użycie we wskazanej regulacji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej sformułowania "może".

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni natomiast ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.