Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk w K., powołując się na art. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Prezesa Polskiej Akademii Nauk z wnioskiem o udostępnienie, w formie elektronicznej na nośniku elektronicznym i przesłanie na adres w K. bądź elektronicznie na adres poczty elektronicznej: utrwalonego nagrania audio ze spotkania w dniu [...] listopada 2016 r. w [...] z Prezesem Polskiej Akademii Nauk oraz utrwalonej prezentacji multimedialnej przedstawionej przez Prezesa Polskiej Akademii Nauk podczas spotkania w dniu [...] listopada 2016 r. w [...] z Prezesem Polskiej Akademii Nauk.
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Prezes Polskiej Akademii Nauk pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do udostępnienia nagrania audio ze spotkania w dniu [...] listopada 2016 r. w [...] dyrektorów jednostek naukowych PAN z Prezesem Polskiej Akademii Nauk, ponieważ nagranie nie jest oświadczeniem, które jest utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Jednocześnie odpowiadając na drugą prośbę zawartą we wniosku Prezes Polskiej Akademii Nauk przekazał wydruk prezentacji multimedialnej przedstawionej przez Prezesa Polskiej Akademii Nauk podczas ww. spotkania, jak również stanowisko prawne w związku ze złożonym wnioskiem dyrektora Instytutu [...] PAN o udostępnienie informacji publicznej, przygotowane przez radcę prawnego w dniu [...] listopada 2016 r.
Po otrzymaniu w dniu [...] grudnia 2016 r. ww. pisma, Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk w K. pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] wystąpił do Prezesa Polskiej Akademii Nauk z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i udostępnienie utrwalonego nagrania audio ze spotkania dyrektorów instytutów naukowych PAN w dniu [...] listopada 2016 r. w [...] z Prezesem Polskiej Akademii Nauk.
W odpowiedzi na powyższe Prezes Polskiej Akademii Nauk pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że argumentacja przedstawiona w stanowisku z dnia [...] listopada 2016 r. odnośnie ww. nagrania w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje nadal aktualna. Prezes PAN zaznaczył, że, jak wskazano poprzednio, nagranie ze spotkania, które odbyło się w dniu [...] listopada 2016 r. miało charakter wewnętrzny, roboczy, nie stanowi ono dokumentu urzędowego. Wskazał, że Prezes PAN na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie został zobowiązany do udostępnienia nagrania ze spotkania z dyrektorami instytutów naukowych (tym bardziej w sytuacji, gdy spotkanie to nie było spotkaniem organu PAN). Dodał, że nagranie ze spotkania nie stanowi wytworzenia wiadomości, tylko jej utrwalenie, w związku powyższym brak jest podstaw do udostępnienia nagrania w żądanej formie.
Dodatkowo Prezes PAN wyjaśnił, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez podmiot zobowiązany (Prezes PAN) nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Celem bowiem przedstawionej ustawy jest umożliwienie osobie zainteresowanej zapoznanie się z jej treścią. Jeśli cel został zrealizowany, tzn. wnioskujący dysponuje (zapoznał się) żądaną informacją, chociaż w innej formie niż wnioskowana, nie rodzi to po stronie adresata wniosku obowiązku jej udostępnienia. W analizowanej sprawie cel ustawy został zrealizowany, gdyż Dyrektor Instytutu [...] brał udział w spotkaniu dyrektorów instytutów naukowych PAN, które miało miejsce w dniu [...] listopada 2016 r., co oznacza, że ww. wszedł w posiadanie informacji, które były przedstawione podczas tego spotkania.
Pismem z dnia 02 lutego 2017 r. Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk w K., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe pismo Prezesa PAN z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wskazując, że przedmiotem zaskarżenia jest "decyzja".
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej "decyzji" w całości oraz poprzedzającej ją "decyzji" z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz zobowiązanie Prezesa PAN do udostępnienia informacji publicznej w postaci nagrania ze spotkania Prezesa PAN z dyrektorami instytutów naukowych Polskiej Akademii Nauk w dniu [...] listopada 2016 r. w [...], w terminie do 14 dni od dnia uprawomocnienia wyroku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący zarzucił zaskarżonej "decyzji" naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego:
- - art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej związanej z przedmiotem działalności i kompetencjami PAN i jej organów, trybu działania PAN w zakresie wykonywania zadań publicznych i jej działalności w zakresie gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw przez PAN, stanowiska w sprawach publicznych oraz majątku publicznego zajętych przez organy PAN;
- - art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na skutek uznania, że można odmówić udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że nagranie stanowiące informację publiczną nie jest oświadczeniem, które jest utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego, a nadto, że obowiązek udostępnienia nagrań audiowizualnych dotyczy tylko organów władzy publicznej, a nie PAN, która nie ma obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, w związku z tym nie ma też obowiązku udostępniania nagrań z tych posiedzeń, a także, że skoro dyrektor skarżącego był na posiedzeniu, to skarżący jest już w posiadaniu tej informacji;
- 2. przepisów prawa procesowego:
- - art. 16 oraz art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6, 7, 8, 10, 104, 107 i art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez negatywne załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w drodze pism, które nie noszą wszystkich cech wymaganych przepisami prawa dla decyzji, a także poprzez działanie organu niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w sposób niepraworządny oraz naruszający zaufanie uczestników postepowania do organu.
W odpowiedzi na skargę Prezes PAN wniósł o jej oddalenie.
Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. stanowi powiadomienie (pismo informujące), że skarżący dysponuje żądaną informacją, jak również stanowi informację dla skarżącego, że nagranie ze spotkania, które odbyło się w dniu [...] listopada 2016 r. miało charakter wewnętrzny, roboczy i nie stanowi ono dokumentu urzędowego ani wytworzenia wiadomości, tylko jej utrwalenie. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej, albowiem obowiązek wydania decyzji ustawodawca przewidział jedynie w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, określają przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: ppsa.
Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa).
Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest art. 5 ppsa, który w pkt 1-5 wymienia rodzaje spraw, w których wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że działanie organów administracji publicznej (podmiotów wykonujących zadania publiczne), którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 i 3 ppsa, nie podlega kontroli sądowej, a próby jej zainicjowania poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której skarżący - Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk w K. przedmiotem skargi uczynił skierowane do niego pismo informacyjne Prezesa Polskiej Akademii Nauk z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].
Wbrew stanowisku skarżącego, pismo to nie stanowi "decyzji" administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, lecz informację prezentującą stanowisko Prezesa Polskiej Akademii Nauk co do charakteru nagrania audio ze spotkania w dniu [...] listopada 2016 r. w [...] dyrektorów jednostek naukowych PAN z Prezesem Polskiej Akademii Nauk, wymienionego we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Do powyższej konstatacji prowadzą następujące rozważania.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.
Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Udostępnienie informacji, posiadającej przymiot informacji publicznej, następuje poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej.
Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej.
Decyzja odmowna w trybie art. 16 ww. ustawy może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielania informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy bądź inne tajemnice ustawowo chronione. Innymi słowy decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. W sytuacji natomiast, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej podmiot, do którego skierowano wniosek, pisemnie informuje wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 873/08, z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że skarżący ww. wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. zwrócił się do Prezesa Polskiej Akademii Nauk, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie nagrania audio ze spotkania w dniu [...] listopada 2016 r. w [...] dysektorów jednostek naukowych PAN z Prezesem Polskiej Akademii Nauk.
Prezes PAN, pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do udostępnienia nagrania audio ze spotkania w dniu [...] listopada 2016 r. w [...] dyrektorów jednostek naukowych PAN z Prezesem Polskiej Akademii Nauk, ponieważ nagranie nie jest oświadczeniem, które jest utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Jednocześnie przekazał wnioskodawcy stanowisko prawne przygotowane przez radcę prawnego w dniu [...] listopada 2016 r. w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, z którego wynikało, że obowiązek udostępnienia nagrań audiowizualnych został nałożony wyłącznie na organy władzy publicznej, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast spotkanie dyrektorów instytutów naukowych PAN, które odbyło się w dniu [...] listopada 2016 r., nie można uznać za posiedzenie kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Nagranie ze spotkania rady dyrektorów nie jest oświadczeniem, które jest utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego, a w związku z powyższym brak jest przesłanek do udostępnienia utrwalonego nagrania audio z ww. spotkania.
Prezes PAN nie podjął zatem decyzji odmownej gdyż - jak wynika z powyższego - uznał, że nagranie objęte wnioskiem nie jest oświadczeniem, które jest utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego.
To samo dotyczy pisma z dnia [...] stycznia 2017 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek wnioskodawcy z dnia [...] grudnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W piśmie tym Prezes PAN poinformował wnioskodawcę, że nagranie ze spotkania, które odbyło się w dniu [...] listopada 2016 r. miało charakter wewnętrzny, roboczy, nie stanowi ono dokumentu urzędowego.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezes PAN nie wydał decyzji odmawiającej, skoro, co do zasady twierdzi, że pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. stanowi informację, że wnioskowane nagranie miało charakter wewnętrzny, roboczy i nie stanowi ono dokumentu urzędowego ani wytworzenia wiadomości, tylko jej utrwalenie, a nadto, że wnioskodawca dysponuje żądaną informacją.
Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają twierdzenia skarżącego, iż zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną. Dany akt lub czynność, aby mógł być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego powinien ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexixNexis, Warszawa 2005, s. 61). Z tego względu nie można przyjąć, że zaskarżone do Sądu pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. kształtuje sytuację prawną skarżącego w sposób właściwy dla indywidualnego aktu administracyjnego. Pismo to nie rozstrzyga w sposób jednostronny i władczy o prawach i obowiązkach skarżącego wynikających z przepisów prawa, lecz w istocie jedynie informuje, że wnioskowane nagranie ma charakter wewnętrzny i roboczy.
W konsekwencji, powyższe pismo nie stanowi "decyzji administracyjnej", nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia właściwego dla tego rodzaju aktu. Przepisy kpa, zgodnie z art. 17 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosuje się do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Tymczasem pismo Prezesa PAN z dnia [...] grudnia 2016 r. nie stanowiło rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zaś pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. nie stanowiło rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji wydanego w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 17 ust. 2 ustawy.
Należy zaznaczyć, iż w sprawie ze skargi na ww. pismo informacyjne skierowane do skarżącego, Sąd, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest właściwy do oceny prawidłowości stanowiska Prezesa PAN w zakresie rozpoznania wniosku strony z dnia [...] listopada 2016 r. o udostępnienie przedmiotowej informacji. Właściwość Sądu do dokonania takiej oceny byłaby możliwa jedynie w sprawie ze skargi na bezczynność podmiotu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, lecz tego rodzaju skarga nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.
Zaznaczyć należy, że wnioskodawca w sytuacji, gdy twierdzi, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został właściwie rozpoznany może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. W przypadku złożenia takiej skargi obowiązkiem Sądu będzie w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwoli na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Oznacza to, że sprawa ze skargi Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk w K. nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, a w takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa, orzekł, jak sentencji.