Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"; "ustawa", odmówił wyłączenia stosowania wobec W. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Organ uzasadniając decyzję wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w szczególności spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo przesłankę tę należy oceniać w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.
Organ wskazał, że również druga z przesłanek formalnych, ujętych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, ma charakter nieostry i winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.
Zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.
Organ podniósł, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Podkreślił, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej, jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku, których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Organ ustalił, że W. P. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 1 roku i 4 miesięcy. Cały zaś okres jego służby wynosi łącznie 28 lat, 5 miesięcy i 23 dni.
Uznał, że wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zdaniem organu, okres 1 roku i 4 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa nie może zostać uznany za krótkotrwały.
Organ przyjął, że W. P. w toku pełnionej służby po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie był wyróżniany nagrodami pieniężnymi, awansowany w stopniu służbowym, a także pozytywnie opiniowany. Ponadto W. P. został odznaczony [...] Krzyżem Zasługi oraz [...] Medalem za Długoletnią Służbę. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec ww. karach dyscyplinarnych.
Jednocześnie zwrócono uwagę, że brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczono, że wypłacane świadczenie emerytalne nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.).
Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy, dotyczących jego zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji oraz ogromnego poświęcenia i dużej odpowiedzialności przy ich wykonywaniu, a także charakteru tych zadań i wynikającego z tego prawdopodobieństwa zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, stwierdził, że nie może to być oceniane, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Według organu, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Podkreślono, że uprawnienie z art. 8a ust. 1 ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
W skardze z dnia 20 listopada 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. P. zakwestionował decyzję z [...] listopada 2019 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa:
- 1. procesowego, tj.:
- - art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej treści przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. przesłanki "krótkotrwałości" z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; co skutkowało wydaniem decyzji z przekroczeniem granic prawa i niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i pominięcie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,
- - art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez niedostateczne zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz niepełne rozeznanie już zgromadzonego, w szczególności faktów i dowodów, świadczących o jego ponadprzeciętnym zaangażowaniu w realizowanie obowiązków na rzecz demokratycznej ojczyzny i o warunkach pełnionej służby,
- 2. materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię w efekcie, czego odmówiono mu wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, pomimo ujawnionego stanu faktycznego.
Zdaniem skarżącego, organ mylnie przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała tylko 1 rok i 4 miesiące, wobec sumiennego pełnienia obowiązków przez prawie 28 i pół roku, nie może być rozumiana, jako krótkotrwała.
Stwierdził, że wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona, zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązkowa po dniu 12 września 1989 r. Ustawodawca bowiem nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia.
Skarżący uważa, że do zastosowania przez Ministra uprawnienia z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej konieczne jest ustalenie wyłącznie spełniania dwóch przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, a więc "krótkotrwałości" służby i "rzetelności" służby, które w przypadku wykazania w toku postępowania stanowią właśnie ów "szczególnie uzasadniony przypadek", dający podstawę do zastosowania przez organ wyłączenia na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy. W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przeze niego dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Niezależnie od tego zauważył, że nawet, gdyby przyjąć, że rację ma jednak organ w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", z czym się nie zgadza, to uważa, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się spod kontroli. Minister stwierdził bowiem, że nie miał wybitnych osiągnięć w służbie, szczególnie wyróżniających go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające go na tle pozostałych funkcjonariuszy.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia zastosowania art. 15c, ustawy zaopatrzeniowej. Prowadziło to do naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.
Zdaniem Sądu, organ mylnie przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała niecałe półtora roku, wobec pełnienia obowiązków w służbach mundurowych ponad 28 lat, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Wyklucza to zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia organu pojęcia służba krótkotrwała – w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych. Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała niecałe półtora roku, wobec pełnienia obowiązków w służbach mundurowych ponad 28 lat, nie powinna być rozumiana jako krótkotrwała.
Przeciwko przyjęciu prezentowanej przez organ koncepcji, jakoby prawodawca użył, co do służby opisu krótkotrwała, chcąc scharakteryzować wyłącznie okresy określane potocznie np. mianem: przelotny, chwilowy, przejściowy czy epizodyczny (m.in. takie określenia równoważnie wymieniano w uzasadnieniu), należy wskazać, że nie sposób takiego wniosku wywieść z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2270), którą wprowadzono kompleks regulacji w danym zakresie. Nie wynika to również z towarzyszących jej przyjęciu dokumentów – w kontekście próby zrekonstruowania woli prawodawcy.
W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji,
- s. 19).
Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ nie kwestionował, że wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.
Skoro w danej sprawie dwa warunki były spełnione, organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak właściwego wyjaśnienia tej kwestii, przy mylnym uznaniu, jakoby nie była spełniona inna przesłanka (krótkotrwałość służby), skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej istotnych aspektach, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wobec stanowiska organu, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza, czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa.
W art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków zastosowania wyjątku, w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej.
Przy czym kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Nie sposób podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia, konieczne byłoby istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt, jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych (rozporządzenia) w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Wbrew stanowisku organu, ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdy wnioskodawca powoływał się na udział w zdarzeniach, związanych z realnym zagrożeniem jego życia czy zdrowia. Nie rozważono wnikliwie danej kwestii, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.
Nie jest także uzasadniona zawężająca wykładnia, użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, określenia "szczególnie uzasadniony przypadek", tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści przepisu. W kontekście danego warunku nie muszą też pozostawać a priori bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do podnoszonych przez wnioskodawcę kwestii szczególnych warunków pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie sposób natomiast a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.
W tym kontekście organ nie wyjaśnił wnikliwie sprawy, celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.
Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Odnośnie zaś wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy wyjaśnić, że stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej wyżej ustawy skarżący był zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu.