Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Komendant Główny Policji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", art. 97 ust. 5, art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 7 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. orzekającą o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez E. L. za lata 2002 - 2008 w wysokości 2 norm zaludnienia za każdy rok w łącznej kwocie brutto [...] zł.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania, wskazując, co następuje:
E. L. jest funkcjonariuszem Policji od dnia [...] maja 2001 r. – obecnie pełni służbę w Komendzie [...] Policji.
Decyzją Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. został zainteresowanej przyznany równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia od dnia [...] stycznia 2002 r.
Na skutek wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Komendant [...] Policji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. oraz odmówił E. L. przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w latach 2002 - 2009. W uzasadnieniu wskazał, iż wyszły na jaw nowe, istotne dla sprawy okoliczności polegające na tym, że ww. nie legitymowała się tytułem prawnym do domu w miejscowości W., Gmina J., bowiem zajmowany budynek mieszkalny, który wymieniała w oświadczeniach mieszkaniowych, do dnia dzisiejszego nie został zgłoszony do użytkowania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.
Na skutek odwołania E. L. orzeczenie organu I instancji zostało utrzymane w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Decyzja ta nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Następnie, wobec zainteresowanej wszczęte zostało postępowanie w sprawie zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant [...] Policji orzekł o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez E. L. za lata 2002 – 2008 w wysokości 2 norm zaludnienia za każdy rok – w łącznej kwocie brutto [...] zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona nie legitymowała się tytułem prawnym do zajmowanego domu w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że na działce nr [...] w miejscowości W., Gmina J., realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który do dnia dzisiejszego nie został zgłoszony do użytkowania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Co do zasady, za termin wybudowania domu uważa się datę oddania nieruchomości do użytku. Strona nie jest płatnikiem podatku od zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości.
Następnie wskazał, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wysokość i szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W świetle § 7 ww. rozporządzenia, decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3 ust. 2, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość.
W ocenie organu, w związku z faktem, że E. L. wykazywała w oświadczeniach mieszkaniowych, że jest właścicielką domu, pomimo że nie posiadała pozwolenia na jego użytkowanie, ciąży na niej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
W odwołaniu strona zakwestionowała stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc w szczególności, iż do listopada 2009 r. organ nie żądał od niej żadnego zaświadczenia o oddaniu domu do użytkowania.
Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte w następstwie rozpatrzenia odwołania Komendant Główny Policji wskazał, iż postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dowiodło, że zainteresowana nie zajmowała żadnego z lokali wymienionych w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., wobec czego nie posiadała uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., którą uchylono orzeczenie o przyznaniu E. L. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz odmówiono jej przyznania świadczenia za lata 2002 - 2009. Zdaniem organu odwoławczego, skoro z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o przyznaniu stronie przedmiotowego świadczenia, to słusznie Komendant [...] Policji uznał, że jest ono pobrane nienależnie i zaskarżoną decyzją orzekł o jego zwrocie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję E. L. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 5, art. 91 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 pkt 5, § 7 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez niezgodne z prawem uzależnienie prawa do równoważnika od tego, czy rzeczywiście zajmowany przez policjanta dom, do którego ma tytuł własności, jest oddany do użytkowania decyzją, choć przepisy prawa tego warunku nie zawierają,
- 2. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżąca nie posiada tytułu własności do zajmowanego domu w W., choć tak wynika z aktu notarialnego dotyczącego przekazania skarżącej gospodarstwa rolnego,
- 3. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 15 k.p.a. poprzez wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji o charakterze kontrolnym, a nie rozpatrującym sprawę na nowo w II instancji.
W motywach skargi skarżąca podniosła w szczególności, iż z ww. przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. wynika, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będący przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Przepisy ww. rozporządzenia nie zawierają dodatkowych wymogów, żeby zajmowany lokal był oddany do użytkowania, zatem uzależnienie przyznania równoważnika od kolejnej przesłanki, której nie przewiduje ustawa ani rozporządzenie, jest niezgodne z prawem.
Zdaniem skarżącej, nie powinno być sporne, że jest ona właścicielką nieruchomości położonej w W. oraz właścicielką domu posadowionego na tejże nieruchomości. Spełniała zatem i nadal spełnia wszystkie przesłanki do przyznania równoważnika. W przedmiotowym domu skarżąca jest zameldowana, a uzyskane środki finansowe spożytkowała na remont ww. domu.
Zaskarżona decyzja jest oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym oraz pomija istotne dla sprawy dowody, a to akt notarialny przekazania gospodarstwa rolnego, z którego wynika, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, który zajmuje.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. oraz decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy orzekające wadliwie uznały, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki zwrotu wypłaconego E. L. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
W myśl § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będący przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 98 ustawy o Policji.
Z kolei § 7 ww. rozporządzenia stanowi, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: (1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, o którym mowa w § 3 ust. 2, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość, (2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika.
Z akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Komendant [...] Policji przyznał skarżącej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia od dnia [...] stycznia 2002 r. Jednocześnie wskazał, że ww. wysokość równoważnika pieniężnego będzie ustalana corocznie na dzień [...] stycznia według zasad określonych w § 3 rozporządzenia. Przedmiotowe świadczenie zostało naliczone i wypłacone skarżącej zgodnie z ww. zasadami za lata 2002 – 2008.
Komendant [...] Policji decyzję o zwrocie wypłaconego skarżącej równoważnika uzasadnił faktem podania nieprawdziwych danych w oświadczeniach mieszkaniowych poprzedzających wydanie ww. decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. oraz w kolejnych oświadczeniach składanych w latach 2005 – 2008. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca wbrew oświadczeniu w istocie nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego domu - nie była jego właścicielką. W ocenie organu dopiero wydanie przez właściwy organ potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz zgłoszenia budynku do użytkowania przewiduje możliwość uznania obiektu budowlanego za dom mieszkalny, do którego przysługuje tytuł prawny. Tymczasem budowa domu wskazanego w oświadczeniach mieszkaniowych skarżącej nie została zakończona, a budynek nie został zgłoszony do użytkowania. Ze złożonego do akt sprawy zaświadczenia Kierownika Budowy z dnia [...] stycznia 2010 r. wynika, że aktualnie wykonano roboty stanowiące 98% wartości kosztorysowej całkowitego stanu wykończeniowego budowanego obiektu mieszkalnego. Obiekt aktualnie jest użytkowany i zamieszkany od 1996 r. zgodnie z przeznaczeniem jako mieszkalny.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, wbrew stanowisku organu I instancji okoliczności niniejszej sprawy nie wskazywały by w istocie skarżąca ubiegając się o przyznanie jej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego domu podała nieprawdziwe dane w złożonych zgodnie z § 3 ust. 2 oświadczeniach mieszkaniowych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wzór wymaganego "Oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i jego wysokości" został określony w załączniku do rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią ubiegający się o przyznanie równoważnika winien wskazać m.in. zajmowany lokal, zamieszkujących w nim członków rodziny. Wskazana w przepisach treść oświadczenia nie zawierała żadnych wymagań, by w przypadku zajmowania domu mieszkalnego koniecznym było zamieszczenie informacji dotyczących zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania.
Znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia skarżącej zostały złożone na – odpowiadającym wymogom wspomnianego załącznika – druku. Skarżąca podała w nim, że zajmuje dom położony w W., gmina J. Fakt rzeczywistego zajmowania lokalu nie budził wątpliwości organu. Skarżąca nie zawarła w ww. oświadczeniach mieszkaniowych żadnych informacji na temat złożonego zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Organy natomiast nie prowadziły postępowania wyjaśniającego w tym względzie.
W ocenie Sądu, okoliczności dotyczące braku zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania nie mogą mieć wpływu na ocenę prawdziwości oświadczeń mieszkaniowych skarżącej będących podstawą przyznania i wypłaty przedmiotowego równoważnika. Nie były one bowiem objęte treścią ww. oświadczeń, w których skarżąca deklarowała – niekwestionowany przez organy – fakt zajmowania wskazanego powyżej domu.
Nie można zgodzić się z organem, iż o nieprawdziwości danych złożonych przez skarżącą w oświadczeniach mieszkaniowych świadczy to, iż wykazywała ona, że jest właścicielką domu. Po pierwsze, skarżąca w jednym tylko oświadczeniu z roku 2006 podała, że jest właścicielką domu, a po drugie – co należy podkreślić – skarżąca poczynając od 1990 r. jest właścicielką działki, na której wzniosła zajmowany dom (umowa przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] stycznia 1990 r., akt notarialny [...]), stanowiący w istocie jej własność i jest w nim zameldowana, co nie pozostaje bez znaczenia przy ocenie rzeczywistego zajmowania lokalu w rozumieniu powołanych wyżej przepisów rozporządzenia.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż organ I instancji błędnie uznał, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki, o których stanowi § 7 rozporządzenia. W konsekwencji wydał wadliwą decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. o zwrocie nienależnie pobranego przez skarżącą równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2002 – 2008.
Wadliwości powyższej decyzji nie dostrzegł organ odwoławczy i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie skoncentrował się wyłącznie na fakcie wydania w postępowaniu wznowieniowym własnej, prawomocnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylającą decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. o przyznaniu skarżącej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz odmawiającą jej przyznania tego świadczenia za lata 2002 – 2009. W ocenie organu odwoławczego, sam fakt wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji o przyznaniu równoważnika oznacza, że został on pobrany nienależnie, a tym samym, że istniały podstawy do wydania decyzji o zwrocie pobranego świadczenia.
Argumentacja organu odwoławczego nie znajduje oparcia w powołanych przepisach rozporządzenia. Z treści § 7 pkt 2 rozporządzenia wynika, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika wydaje się w przypadku uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie wznowieniowym decyzji o przyznaniu równoważnika nie zostało objęte dyspozycją ww. przepisu, nie może zatem stanowić podstawy orzeczenia o zwrocie wypłaconego równoważnika. Pozostałe przesłanki, wymienione w § 7 pkt 1 rozporządzenia, jak wywiedziono powyżej, nie wystąpiły w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy orzekające art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 7 oraz § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.
Dodatkowo Sąd zauważa, iż dokonując oceny przesłanek zwrotu równoważnika pieniężnego w niniejszej sprawie, organy orzekające zaniechały rozważenia kwestii ewentualnego przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do przedmiotowego świadczenia pieniężnego, które to kwestie uregulowane zostały w art. 107 ustawy o Policji.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec zwolnienia skarżącej od kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a., Sąd odstąpił od orzekania w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.