Uzasadnienie
W skardze z dnia 28 stycznia 2008 r. R. O., jako zaskarżony akt wskazał decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko T. P. W uzasadnieniu podniósł, że odpowiadając pismem zbiorczym na wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego organ uchylił się od wydania postanowienia lub decyzji do czego był zobowiązany. W ocenie skarżącego, odpowiedź Komendanta Głównego Policji należy jednak uznać za decyzję lub postanowienie, bowiem przesłane pismo posiada wszystkie konstytutywne cechy decyzji, bądź postanowienia, o których mowa w art. 107 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej również jako kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżone pismo nie ma przymiotu decyzji, ani innego aktu prawnego (np. orzeczenia dyscyplinarnego kończącego postępowanie).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności.
Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:
- 1. decyzje administracyjne,
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- 5. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,
- 6. oraz bezczynność organów w tych przypadkach.
Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 tej samej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Jak wskazano powyżej, w ocenie skarżącego zaskarżone przez niego pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. jest decyzją lub postanowieniem, które podlega kontroli sądu administracyjnego.
W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również Kodeks postępowania administracyjnego i inne procedury administracyjne, nie zawierają definicji decyzji. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przez decyzję rozumie się wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracji węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (zob. np. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 26, por. także uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59).
W piśmie z dnia [...] października 2007 r., którego odpis organ przekazał do Sądu wraz ze skargą, aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zawiadomiono skarżącego, że odmienna od zastosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wykładnia przepisów prawa administracyjnego, nie stanowi o zaistnieniu deliktu dyscyplinarnego. Jednocześnie udzielono informacji, że ze względu na brak podstaw do uznania R. O. za pokrzywdzonego, organ odstąpił od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.).
W ocenie Sądu pismo to nie posiada przedstawionych wyżej cech niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Stanowi ono, wywołane wnioskiem skarżącego, zawiadomienie o stanowisku Komendanta Głównego Policji w przedmiocie zaistnienia podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, zatem trudno przypisać mu władczy charakter. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że w powszechnie obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariusza Policji. Odmowa wszczęcia tego postępowania następuje w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o Policji. Ta forma działania organów Policji nie stanowi żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 lub 3 ppsa. Nie jest to zatem ani decyzja administracyjna, ani postanowienie, które jest drugą - obok decyzji - procesową formą aktu administracyjnego indywidualnego, podejmowaną w sformalizowanym postępowaniu, różniącą się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia. Oczywiście nie jest to także postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.
Skarżący słusznie powołuje art. 107 i art. 124 kpa wskazując na konstytutywne elementy decyzji administracyjnej lub postanowienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że minimum elementów pozwalających zakwalifikować dany akt jako decyzję administracyjną stanowią: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81. OSP z 1982, nr 9, poz. 169). Trzeba jednakże wyjaśnić, że cechy te decydują o zakwalifikowaniu aktu organu administracji jako decyzji administracyjnej, tylko wtedy, gdy z przepisu powszechnie obowiązującego prawa można wywieść podstawę do działania organu w tej formie prawnej.
Należy w tym miejscu podkreślić, że zaskarżenie orzeczeń dyscyplinarnych do sądu administracyjnego możliwe jest na podstawie przepisu szczególnego, to jest art. 138 ustawy o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana w stosunku do orzeczeń dyscyplinarnych jest zatem kontrolą, o której mowa w art. 3 § 3 ppsa. Zaskarżone przez R. O. pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. bez wątpienia nie jest jednak ani orzeczeniem, ani postanowieniem kończącym postępowanie dyscyplinarne, o których mowa w powołanym art. 138 ustawy o Policji. Jak wyżej wskazano pismo to stanowi wyjaśnienie skierowane do skarżącego w związku z jego wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi Policji.
Brak jest także podstaw aby zaskarżone pismo zakwalifikować jako inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.