Uzasadnienie
D.C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z [...] listopada 2019 r. (nr [...]), którą Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który sumiennie, solidne i dokładne wykonuje obowiązki służbowe.
Postawa rzetelnego funkcjonariusza cechuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację obowiązków, ale także wykazywanie inicjatywy w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Zdaniem organu, narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe.
Organ dodał, że szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, należy rozpatrywać po spełnieniu dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie i postrzegać go trzeba przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby byłego funkcjonariusza pod znakiem zapytania. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., pełnionej nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie oznacza, że rozpatrywany przypadek jest wyjątkowy, szczególny. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna o poparta nadzwyczajnymi osiągnieciami.
Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, Minister podał, że D.C. pełnił służbę od [...] września 1984 r. do [...] stycznia 2009 r., a więc przez 24 lata, 4 miesiące i 27 dni, z czego, jak wynika z informacji IPN - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 8 maja 2017 r. o przebiegu służby byłego funkcjonariusza, od [...] października 1986 r. do 31 lipca 1990 r., a więc przez okres 3 lat i 10 miesięcy, była to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zdaniem Ministra, służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała (tymczasowa, doraźna, epizodyczna), zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym (stanowiła prawie 13% całego okresu służby).
Skarżący przez ten okres "z całą pewnością" dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. D.C. zakończył tę służbę nie z własnej woli, lecz na skutek zmian ustrojowych w Polsce.
Oceniając spełnienie przez D.C. przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, o której mowa ust. 1 pkt 2, organ podał, że "nie kwestionuje" rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 21 sierpnia 2018 r. oraz z informacji o przebiegu służby skarżącego z dnia 12 lipca 2018 r. wynika, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po dniu 12 września 1989 r. (otrzymał Brązowy Medal "Za Zasługi dla Straży Granicznej",:był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, pięciokrotnie krótkoterminowym urlopem, jednokrotnie nagrodą rzeczową, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu służbowym, nie był karany dyscyplinarnie). Pełniąc służbę w Strażnicy Straży Granicznej w [...] i Granicznej Placówce Kontrolnej Straży Granicznej w [...], wykonywał zadania bezpośrednio związane z ochroną granicy państwowej, co "może wskazywać na sytuacje, w których nastąpiło narażenie życia i zdrowia (...)".
W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, o której mowa w pkt 1 ust. 1 art. 8a ustawy. W związku z tym argumenty skarżącego, dotyczące jego zaangażowania w służbie w Straży Granicznej i osiągnięć, nie mają znaczenia dla wyniku postępowania.
D.C. w skardze do Sądu zarzucił tej decyzji naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez nieuzasadnione przyjęcie, że w przepisie tym jest mowa o trzech przesłankach dopuszczalności wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Zdaniem skarżącego zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" zostało "doprecyzowane" w pkt 1 i 2 ust.1 art. 8a ustawy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że krótkotrwałość służby, o której mowa w pkt 1 i rzetelne wykonywanie zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., nie są wystarczające do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem byłego funkcjonariusza.
Skarżący podniósł, że nie jest prawidłowe zapatrywanie organu, że jego służba na rzecz totalitarnego pastwa nie była krótkotrwała. Minister nie wyjaśnił, jaki procent służby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby byłego funkcjonariusza, spełnia jego zdaniem kryterium krótkotrwałości. D.C. zarzucił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nieprawidłowo ustalił całkowity okres jego służby, niezgodnie z zasadami wyliczenia wysługi emerytalnej, określonymi w ustawie o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r.
Odnosząc się do zapatrywania organu, dotyczącego przyczyn zakończenia służby na rzecz totalitarnego państwa (zmiany ustrojowe w Polsce a nie wola skarżącego), D.C. stwierdził, że "strefa subiektywnych przekonań funkcjonariusza odnośnie charakteru służby" pozostaje poza dyspozycją art. 8a ustawy. Skarżący zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę, że w okresie służby w WOP-ie, nie prowadził działań represyjnych, wywiadowczych, czynności operacyjnych, nie posiadał legitymacji SB. Pozostawanie w służbie Wojsk Ochrony Pogranicza w żadnej mierze nie stanowiło wsparcia na rzecz pastwa totalitarnego czy szerzej struktur komunistycznych, które się ku upadkowi. Skarżący podkreślił, że w 1986 r. wykonywał dokładnie takie same zadania na rzecz Wojsk Ochrony Pogranicza, jakie następnie wykonywał po 31 lipca 1990 r. (w WOP-ie i w Straży Graficznej).
Zdaniem skarżącego w świetle przepis art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie.
W skardze postawiono również zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ nie ustalił i nie ocenił wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja narusza prawo i z tego powodu skarga D.C. zasługuje na uwzględnienie.
W zaskarżonej decyzji organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji argumentował, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, co oznacza, że nie może być mowy o "szczególnie uzasadnionym przypadku", o którym mowa w tym przepisie.
Stanowisko organu nie jest prawidłowe.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10)
Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.
Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.
Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.
Zdaniem Sądu, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że niespełna czteroletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie jest służą krótkotrwałą. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 24 letniej służby skarżącego, 3 lata i 10 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Zaznajomienie się ze specyfiką zadań, którego to stwierdzenia organ nie rozwinął w uzasadnieniu decyzji, nie stanowi o tym, że dany okres służby nie był krótkotrwały.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zdaje się nie kwestionować, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Dla porządku należy jednak podnieść, że nie ma powodów, zdaniem Sądu, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać: rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.
Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Organ do tej kwestii również nie odniósł się właściwie.
Wreszcie nie znajduje uzasadnionych podstaw stanowisko organu, zgodnie z którym przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, co miałoby oznaczać, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Jak bowiem wyżej wskazano na tle wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19).
Zdaniem Sądu, o "szczególnie uzasadnionym przypadku" mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Organ do tych kwestii nie odniósł się właściwie, mimo że były one akcentowane przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji. Jeżeli zdaniem organu, skarżący przez 1990 r. wykonywał zadania i obowiązki, których charakter nie pozwala na zastosowanie art. 8a ustawy, to powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Takich ustaleń organ nie poczynił, nie rozwinął w uzasadnieniu stwierdzenia o specyfice realizowanych przez skarżącego zadań.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ustawy.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ musi rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, dotyczące jego służby przez 31 lipca 1990 r. oraz w demokratycznej Polsce (w tym otrzymane wyróżnienia i nagrody). Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki a nie winny sposób.
Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną przez D.C. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy.