Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec W. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W. P. (zwany dalej skarżący) wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej Ministrem lub organem) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu wniosku podał, że pracę rozpoczął jako siedemnastoletni młodociany w 1981 roku w Zakładach Azotowych w [...]. W sumie w różnych zakładach przepracował 5,5 roku, posiada wykształcenie średnie techniczne, odbył też zasadniczą służbę wojskową. Realizację zadań w Służbie Bezpieczeństwa, nie do końca z własnej inicjatywy, rozpoczął w dniu [...] lutego 1989 r. w Wydziale [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Po około miesiącu, został jednak na podstawie słownej delegacji, skierowany do Biura Paszportów RUSW w [...], gdzie przyjmował wnioski oraz wydawał [...], a także wykonywał inne prace administracyjno-biurowe. W Biurze [...] pracował do września 1989 r., a następnie powrócił do Wydziału [...], jednak nadal był kierowany czasowo do Biura [...], na kilka lub kilkanaście dni. W tym czasie nie ukończył żadnych przeszkoleń SB, ani nie uczestniczył w żadnych przedsięwzięciach realizowanych przez SB.
Od stycznia lub lutego 1990 r. rozpoczął służbę w Policji w Wydziale [...] Komendy Rejonowej Policji w [...]. Jesienią 1990 r., z uwagi na brak przeszkolenia resortowego, został skierowany do Szkoły Policji w [...]. Po ukończeniu Szkoły pełnił służbę w Wydziale [...] Komendy Rejonowej Policji w [...]. Następnie, współtworzył w ww. Komendzie struktury do ścigania przestępstw gospodarczych, a w 1995 r. po ukończeniu specjalistycznego kursu minersko-pirotechnicznego brał udział w Nieetatowej Grupie Rozpoznania [...]. Podał też, że w 2006 r. został delegowany do wykonywania zadań w Zarządzie Centralnego Biura Śledczego w [...].
Jednocześnie poinformował, że do dnia [...] września 2011 r. pełnił służbę w Referacie [...] oraz dodatkowo służył w Nieetatowej Grupie [...]. Wymienił również swoje najważniejsze dokonania w służbie. Podkreślił, że służbę pełnił w sposób wzorowy, sumienny i rzetelny, co znalazło odzwierciedlenie w awansach, nagrodach oraz odznaczeniach. Jego praca w Służbie Bezpieczeństwa była krótkotrwała, ponieważ wyniosła około 12 miesięcy, a biorąc pod uwagę zakres wykonywanych obowiązków (przyjmowanie wniosków o paszport, wydawanie paszportów oraz inne prace włącznie administracyjno-biurowe), miała charakter małoznaczący. Podczas służby nikomu nie wyrządził krzywdy, nikogo nie prześladował, służbę w Policji pełnił zawsze z narażeniem zdrowia i życia oraz nigdy nie splamił godności i honoru policjanta. Zaznaczył też, że został odznaczony w 2004 r. Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant".
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec W. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Na skutek złożonego przez W. P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższa decyzją została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia [...] września 2019 r. nr [...].
Wyrokiem z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2372/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku spełniona jest przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu zdania wstępnego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Mając bowiem na uwadze, że wedle stanowiska judykatury nawet kilkuletni okres służby można kwalifikować jako krótkotrwałą, przypadek jej pełnienia przez niecały rok musi być uważany za epizodyczny. Nie sposób przy tym uznać, aby wolą prawodawcy - którego zamiarem było odebranie społecznie nieakceptowanych przywilejów osobom, pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa - było także obniżenie świadczeń wypracowanych przez funkcjonariuszy, którzy jedynie znikomy czas służyli państwu totalitarnemu, gross zaś ich aktywności zawodowej - z czym wiązało się nabycie obecnych przywilejów emerytalnych służb mundurowych – to oddana praca w instytucjach demokratycznego państwa.
Ponieważ, zaś w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyjątku, określonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – stanowi go bardzo krótka służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa w powiązanie z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego (to okoliczności faktyczne bezsporne) - bez znaczenia jest w sprawie, że organ nie rozważał pozostałych okoliczności, które mogły świadczyć o wystąpieniu szczególnego przypadku przemawiającego z zastosowaniem danego wyjątku - podnoszone przez Wnioskodawcę kwestie: wykonywanie przezeń obowiązków, które miały się wiązać z realnym zagrożeniem jego życia lub zdrowia, przyznanie mu uprawnień rentowych wobec utraty zdrowia, uzyskanie odznaczenia resortowego, które może potwierdzać szczególne zasługi w służbie. Organ nie weryfikował przywoływanych tu okoliczności ani się do nich faktycznie nie odnosił.
Mogłoby to jednak mieć znaczenie w sprawie tylko gdyby konieczne było dalsze ustalanie, czy zachodzą wobec Wnioskodawcy przesłanki zastosowania wyjątku, zaś w danym przypadku nie ma – jak wskazano - takiej potrzeby.
W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro decyzja w przedmiocie wyłączenie reguł ogólnych ma, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, charakter uznaniowy (patrz sformułowanie: "może wyłączyć" w zdaniu wstępnym) wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie przesądza o konieczności zastosowanie danej regulacji wobec Wnioskodawcy. Organ będzie jednak obowiązany wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosowano.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec W. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z akt sprawy wynika, iż W. P. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] września 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.
Zgodnie z pismem z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym Informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. 11 miesięcy i 15 dni. Całkowity okres służby wynosi natomiast 22 lata, 7 miesięcy i 2 dni, tj. od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] września 2011 r. Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 1 rok, 11 miesięcy i 24 dni (od dnia [...] października 1985 r. do dnia [...] października 1987 r.).
Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu za pismem z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] oraz za pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...], nie wynika, aby W. P. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Wnioskodawca był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym, ukończył również Kurs Szkolenia Politycznego Funkcjonariuszy Resortu Spraw Wewnętrznych w pierwszym roku służby przygotowawczej. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Minister podniósł, że Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] przekazał, że W. P. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe, wielokrotnie też przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi, odnotowano również otrzymane pozytywne opinie służbowe oraz awanse w stopniu służbowym. Ponadto w dokumentacji stwierdzono, że został odznaczony Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". W aktach sprawy nie stwierdzono natomiast informacji o wymierzonych wobec W. P. karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających wprost udział ww. w zdarzeniach służbowych z narażeniem zdrowia i życia, jednak, jak zaznaczył Komendant Główny Policji w przesłanym piśmie, charakter wykonywanych przez wnioskodawcę zadań może z dużym prawdopodobieństwem wskazywać na możliwość zaistnienia takich sytuacji.
Rozpoznając sprawę Minister podkreślił, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Analizując pierwszą z formalnych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również ze Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) synonimy ww. słowa.
Organ dodał jednocześnie, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, jednak przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.
Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową, organ wskazał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.
Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ podkreślił, że całkowity okres pełnionej przez W. P. służby wynosi 22 lata, 7 miesięcy i 2 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, to okres 11 miesięcy i 15 dni, zatem została spełniona przesłanka uregulowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Odnosząc się do analizy przesłanki uregulowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister wyjaśnił, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych, udzielone liczne wyróżnienia pieniężne, dwukrotne otrzymanie krótkotrwałego urlopu nagrodowego i pochwały w rozkazie personalnym oraz przyznane odznaczenie, mianowania na kolejne stopnie służbowe i stanowiska służbowe, podwyższenia uposażenia zasadniczego i podwyższenia dodatku służbowego.
Organ podkreślił jednak, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza. Stąd też nie można uznać za wyjątkowy przypadek, w którym wnioskodawca otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednakże nadanie W. P. Brązowej Odznaki "Zasłużonego Policjanta", w ocenie Ministra, wskazuje, że realizując powierzone zadania służbowe, wyróżniał się on na tle pozostałych funkcjonariuszy.
Organ zaakcentował nadto, że w aktach sprawy wskazano, że charakter wykonywanych przez wnioskodawcę zadań służbowych w Policji może z dużym prawdopodobieństwem wskazywać na możliwość zaistnienia sytuacji narażających jego zdrowie i życie. Stąd też Minister uznał, że przesłanka wynikająca z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej została spełniona.
Minister wyjaśnił jednak, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala na domniemanie, że W. P.utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Organ podkreślił, że rozpoczęcie przez W. P. służby w Służbie Bezpieczeństwa było świadome, nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy oraz z chęci podjęcia jej przez samego zainteresowanego, o czym świadczy treść podania o przyjęcie do pracy w organach Milicji Obywatelskiej i organach Służby Bezpieczeństwa oraz treść ankiety osobowej. Minister dodał też, że ukończenie przez wnioskodawcę Kursu Szkolenia Politycznego Funkcjonariuszy Resortu Spraw Wewnętrznych w pierwszym roku służby przygotowawczej świadczy o dążeniu do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowej "organizacji". O zaangażowaniu wnioskodawcy w funkcjonowanie ówczesnego aparatu państwowego, zdaniem organu, świadczą również otrzymywane nagrody pieniężne za wyniki pracy zawodowej. W ocenie Ministra taka postawa, związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.
Minister wyjaśnił też, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], W. P. pełnił służbę w Sekcji [...] w Referacie [...] i wykonywał powierzone zadania, w wyniku czego miał dostęp do informacji stanowiących tajemnicę państwową, zobowiązując się utrzymać w ścisłej tajemnicy wszystko, co jest mu wiadome w związku z czynnościami służbowymi w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Wobec powyższego okoliczność, że wnioskodawca nie był obecny przy niektórych czynnościach, nie oznacza, że jego praca w Służbie Bezpieczeństwa może być rozpatrywana w innych kategoriach, niż praca w warunkach pełnego zaufania ze strony przełożonych. Zatem, bez względu na konkretnie wykonywane zadania, sam fakt pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.
W ocenie Ministra, okres pełnienia służby w ww. jednostce organizacyjnej był wystarczający do tego, by kompletnie zapoznać się z charakterem wykonywanych przez wskazane wydziały czynności. Pomimo tego W. P. kontynuował służbę w charakterze funkcjonariusza i rozwijał swoją karierę zawodową w przedmiotowych strukturach, aż do czasu reorganizacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, które następowały już na początku 1990 r.
Zatem, jak wynika z powyższego, był funkcjonariuszem wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa i tym samym należy domniemywać, że W. P. był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa, nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem.
Organ podniósł też, że opinia z dnia [...] lipca 1990 r. wystawiona przez Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną w [...] wobec W. P., w której wskazano, że ww. odpowiada wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby w Policji wydaje się mało istotna jako dowód w przedmiotowej sprawie w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt K 6/09 (pkt 11.2, s. 86).
Zdaniem Ministra okolicznością wskazującą, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest również okoliczność, że W. P.był kandydatem na członka Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Skoro wnioskodawca wyrażał chęć przystąpienia do PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.
Zawarte w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące zaangażowania w skuteczność wykonywanych zadań i obowiązków w Policji, a także wskazanie przez wnioskującego w szczególności na uzyskiwanie znaczących wyników w służbie, pełną dyspozycyjność, dużą odpowiedzialność oraz gotowość do podejmowania nietypowych decyzji, zdaniem organu - w świetle ww. przedstawionych rozważań w zakresie przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz państwa totalitarnego, należy stwierdzić, iż okoliczności te nie są wystarczające do uznania, iż przedmiotowa sprawa stanowi szczegolnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.P. zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, skutkującą ustaleniem, że skarżący nie spełnia przesłanek umożliwiających wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i błędne uznanie, że niespełniona została przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku,
- 2) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zastosowanie ogólnie ujętej argumentacji organu na przyjęcie, że nie jest to szczególnie uzasadniony przypadek i braku odpowiedniego uzasadnienia na jakiej podstawie organ uznał, że w przypadku skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a i brak wskazań, jakie wybitne osiągnięcia, zdaniem organu, musiałby spełnić skarżący aby zostały one uznane przez organ,
- 3) błędną ocenę materiału dowodowego akt osobowych, polegającą na błędnym przyjęciu, że przytoczone przez Ministra informacje z tych akt, że skarżący objęty ustawowym domniemaniem służby na rzecz państwa totalitarnego jest w istocie osobą, która zasłużyła na drastyczne obniżenie świadczenia emerytalno-rentowego z powodu ujemnej oceny jego działań uważanych powszechnie za godne potępienia, podczas gdy skarżącemu nie można przypisać żadnych czynów i działań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego,
- 4) błędna ocenę, że 11 miesięcy służby, w większości w biurze paszportowym, było służbą związaną z wykonywaniem czynności operacyjnych charakterystycznych dla SB, a nie jedynie zwykłym standardowym działaniem podejmowanym w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej,
- 5) naruszenie przepisów K.p.a. poprzez niedokonanie w sposób obiektywny i w oparciu o rzeczywiste dowody oceny, że skarżący nie wykonywał żadnych zadań zwalczających opozycję,
- 6) przekroczenie przez organ rozważań w postępowaniu administracyjnym, czy skarżący w ogóle pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, jak też i faktycznego okresu jej trwania na podstawie informacji IPN, podczas gdy takie rozważania mają wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza w myśl art. 15c ustawy i należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, czym naruszył organ art. 15c, art. 22a, art. 24c, podstawę decyzji uznaniowej.
Wobec tak postawionych zarzutów skarżący, na podstawie art. 50 § 1, art. 54 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145a § 1, w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ nie sprostał wykonaniu wskazówek Sądu, a tym samym naruszył zasadę K.p.a., że jest związany wnioskami i wskazówkami Sądu. Zdaniem W. P. w uzasadnieniu decyzji Minister nie określił jednoznacznie, czy okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa tj. 11 miesięcy i 15 dni wyczerpuje jednak znamiona przesłanki krótkotrwałej służby na rzecz "totalitarnego państwa" przed dniem 31 lipca 1990 r. Skarżący podniósł też, że choć Minister przyjął, że służba skarżącego w Policji nie budzi wątpliwości z punktu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., nie dopatrzył się spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Skarżący podniósł nadto, że wypomniany mu przez Ministra kurs w służbie przygotowawczej obejmował jedną godzinę prelekcji pracownika Wydziału [...], w którym to, pomimo posiadanego zaświadczenia, najprawdopodobniej nawet nie uczestniczył. Skarżący podniósł też, że Minister nie przedstawił żadnych dowodów na to, by będąc zatrudniony w Wydziale [...] zajmującym się ochroną gospodarki, zwalczał opozycję. W. P. podkreślił jednocześnie, że nie posiadał żadnego przeszkolenia resortowego, więc nie mógł robić nic innego niż prace administracyjno-biurowe. Zarzucany przez organ dostęp do tajemnicy państwowej skarżący tłumaczył rutynowym dostępem do informacji związanych z wykonywaniem czynności służbowych, które w jego przypadku, obejmowały przyjmowanie wniosków paszportowych, wykonywanie czynności administracyjno-biurowych, bądź wydawanie gotowych paszportów.
Skarżący zarzucił też, że Minister nie ocenił rzetelnie całokształtu jego służby, natomiast poprzez wyrywanie z kontekstu poszczególnych słów z kilku dokumentów sporządzonych przed 1989 r. przez jego ówczesnych przełożonych, dyskryminuje go sugerując, że analizy akt skarżącego mógł dokonać w oparciu o być może nie do końca prawdziwe akta osobowe, ponieważ na przełomie lat 1988 i 1989 rozpoczął się proces niszczenia akt operacyjnych i personalnych dotyczących działania SB.
Skarżący zarzucił również, że organ nie uwzględnił zasady proporcjonalności oraz, że jego decyzja jest nieprawidłowa, ponieważ z zebranego materiału dowodowego wynika, że sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na pozytywne załatwienie wniosku.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2372/19. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec W. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziły wskazane tam przesłanki wyłączenia stosowania wobec W. P. reguł ogólnych art. 15c, art. 22a i art. 24a tego aktu.
W wyroku tym Sąd przesądził, że w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyjątku, określonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – stanowi go bardzo krótka służba W. P. na rzecz totalitarnego państwa w powiązanie z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skoro decyzja w przedmiocie wyłączenie reguł ogólnych ma, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, charakter uznaniowy (patrz sformułowanie: "może wyłączyć" w zdaniu wstępnym) wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie przesądza o konieczności zastosowanie danej regulacji wobec wnioskodawcy. Organ będzie jednak obowiązany wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosowano.
Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).
Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).
Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Organ nie uwzględnił bowiem w sposób pełny oceny prawnej (wykładni prawa) oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2372/19. Przyjmując bowiem prawidłowo, że w przypadku skarżącego spełnione są kryteria z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. "krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", organ (wbrew ocenie prawnej Sądu) uznał jednak, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w ww. przepisie.
Jak wskazał WSA w Warszawie w ww. wyroku z dnia 16 października 2020 r., wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie przesądza o konieczności zastosowanie danej regulacji wobec wnioskodawcy. Organ będzie jednak obowiązany wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosowano.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do powyższego wskazania co do dalszego postępowania zawartego w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 16 października 2020 r.
Organ, wbrew ocenie prawnej Sądu stwierdził, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ dokonując takiej oceny przywołał wybiórczo informacje z akt osobowych o sygn. [...] wywodząc z tego, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na podanie o przyjęcie do służby z [...] grudnia 1988 r. wskazując, że skarżący świadomie rozpoczął służbę w Służbie Bezpieczeństwa, a także na opinie służbowe zawarte w aktach osobowych wywodząc z nich, że skarżący kształcił się oraz szkolił w okresie realizowania zadań w Służbie Bezpieczeństwa, co wskazuje na zaangażowanie w funkcjonowanie ówczesnego aparatu państwowego. Zaakcentowany został także fakt kandydowania skarżącego na członka PZPR. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że postawa skarżącego związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.
Organ nie wyjaśnił jednak w decyzji, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 16 października 2020 r., dlaczego mimo zaistnienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku (co zostało przesądzone przez Sąd w tym wyroku), nie zastosowano wobec skarżącego wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Należy przy tym zaznaczyć, że organ nie przypisał w tej sprawie skarżącemu żadnych konkretnych czynów godzących w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa NSA – na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte - przede wszystkim po prawie 22 latach służby w Policji - zostały nabyte niesłusznie.
Organ zupełnie pominął przy tym podnoszoną przez skarżącego wielokrotnie kwestię, że w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa przez 11 miesięcy i 15 dni, czyli od [...] lutego 1989 r. do [...] stycznia 1990 r. pracował głównie w Biurze [...] zajmując się przyjmowaniem wniosków paszportowych, wydawaniem paszportów oraz wykonywaniem innych czynności administracyjno-biurowych.
Organ nie rozważył także w sposób wyczerpujący charakteru służby, postawy skarżącego oraz osiągnięć w służbie po dniu 12 września 1989 r. W istocie organ zmarginalizował przebieg służby skarżącego po tej dacie stwierdzając jedynie, że osiągnięcia odnotowane przez W. P. po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na uznanie.
W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. co stanowi o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. Wymienione naruszenia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2372/19. W przypadku wydania ponownie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania wobec W.P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej organ zobowiązany będzie wykazać, dlaczego pomimo zaistnienia w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zastosowano wobec skarżącego wyjątku z art. 8a ust. 1 tej ustawy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 153 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Odnośnie natomiast zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w określonym terminie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ww. ustawy Sąd wyjaśnia, iż przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach, w których rozstrzygniecie pozostawiono uznaniu organu.