Uzasadnienie
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej: Prezes WAM) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w R. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy uchylenia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] wydanej przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
A. B. wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r., powołując się na art. 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w R. o dokonanie rozkwaterowania z byłą małżonką M. B., zamieszkałą w kwaterze położonej w N. na [...]. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2008 r. Sąd Okręgowy w P. orzekł o rozwodzie jego związku małżeńskiego z M. B., który uprawomocnił się [...] września 2008 r. Była żona wraz dziećmi zamieszkuje w służbowym mieszkaniu w N. [...], natomiast on wynajmuje mieszkanie w T. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w R. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 41a ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmówił uchylenia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] wydanej przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. w dniu [...] lutego 2002 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] lutego 2002 r. A. B. otrzymał przydział osobnej kwatery stałej położonej w N. na [...]. W decyzji uwzględniono żonę M. oraz dzieci E. i L. W dniu [...] lipca 2010 r. ww. wystąpił z wnioskiem o rozkwaterowanie na podstawie art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2008 r. rozwiązał przez rozwód związek małżeński A. B. z M. B. Orzeczenie jest prawomocne od dnia [...] września 2008 r.
Dalej organ podał, że podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, że w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor właściwego oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód, w ten sposób, że uchyla decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego i w stosunku do żołnierza zawodowego wydaje decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego, w odniesieniu zaś do byłego małżonka wychowującego dziecko – zawiera z nim umowę najmu na czas oznaczony, przy założeniu, że były małżonek nie posiada tytułu prawnego do zajmowania innego lokalu i nie jest uprawniony do innego lokalu mieszkalnego na podstawie odrębnych przepisów.
W dalszej części uzasadnienia Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w R. stwierdził, że art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ma zastosowanie do tych stanów faktycznych, które zaistnieją po wejściu w życie tego przepisu. Zdaniem organu przemawia za tym istniejący porządek prawny wyrażający się w podstawowej zasadzie niedziałania prawa wstecz, zabraniającej stosowania nowych przepisów do zdarzeń, jakie miały miejsce przed wejściem w życie ustawy i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków przewidzianych tymi przepisami. Ponadto organ podał, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz stanowi o rażącym naruszeniu zasad państwa prawnego. Odmienna od powyższego intencja ustawodawcy, tj. chęć nadania normom prawnym mocy wstecznej wobec zdarzeń i stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 lipca 2010 r. skutkowałaby koniecznością precyzyjnego określenia w ustawie, z jakimi stanami powstałymi przed wejściem w życie wymienionej wyżej ustawy należy wiązać określone skutki prawne od momentu ich zaistnienia bądź momentu wcześniejszego, niż wejście tej ustawy w życie.
Reasumując, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie należało przyjąć, iż art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, z którego A. B. wywodzi swoje uprawnienie, odnosi się do zdarzeń przyszłych, a zatem do wyroków orzekających rozwód, które uprawomocnią się po wejściu w życie przepisów dotyczących rozkwaterowania z ustawy nowelizującej.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż nowe przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dotyczą zdarzeń przyszłych, tj. stosunków do wyroków orzekających rozwód, które uprawomocnią się po wejściu w życie przepisów dotyczących rozkwaterowania.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w R. z dnia [...] października 2010 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Ponad wcześniej podane argumenty organ podkreślił, że decyzję wydał na podstawie art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, znowelizowanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Znowelizowane przepisy ustawy weszły w życie w dniu 1 lipca 2010 r. Zgodnie z art. 41a znowelizowanej ustawy, w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor oddziału regionalnego właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód, w ten sposób, że uchyla decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego i żołnierzowi zawodowemu wydaje decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem uprawnień posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, z byłym małżonkiem żołnierza zawodowego wychowującym dziecko, który nie posiada tytułu prawnego do zajmowania innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie jest uprawniony do lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie odrębnych przepisów, zawiera na czas oznaczony umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w tej samej miejscowości albo miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości, w której Agencja posiada wolny zasób mieszkaniowy i internatowy. Natomiast byłego małżonka niewychowującego dziecka wzywa do opróżnienia lokalu mieszkalnego, bez konieczności zapewnienia lokalu ze strony Agencji.
Z akt sprawy wynika, że wyrok orzekający rozwód stał się prawomocny w dniu [...] września 2008 r.
Zdaniem organu, powołana norma prawna ma zastosowanie do tych stanów faktycznych, które zaistnieją od momentu wejścia w życie przedmiotowej regulacji. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było objęcie zakresem komentowanego przepisu także zdarzeń i stosunków, które powstały przed dniem 1 lipca 2010 r., znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach. Ustawodawca bowiem, chcąc nadać normom prawnym moc wsteczną, jednoznacznie określa z jakimi stanami, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, należy wiązać określone skutki prawne od momentu ich zaistnienia lub od momentu wcześniejszego niż moment wejścia tej ustawy w życie. W tym przypadku ustawodawca tak nie uczynił.
Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 85, poz. 433), pozostawiając możliwość rozkwaterowania, co prawda w ograniczonym przedmiotowo zakresie, odwoływała się podmiotowo do kategorii "rozwiedzionych małżonków". Zdaniem organu, ustawodawca przywracając tę instytucję i redagując przepis art. 41a, świadomie odwołał się do konkretnie oznaczonego w czasie zdarzenia w postaci "uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód". Pozwala to dodatkowo uzasadnić przekonanie, że jego wolą nie było objęcie regulacją art. 41a ustawy wszystkich rozwiedzionych małżonków, a jedynie tych, wobec których będzie orzekany rozwód po dniu 30 czerwca 2010 r.
W dalszej części uzasadnienia Prezes WAM stwierdził, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał odstąpić od reguły bezpośredniego działania prawa nowego i przyjąć inne rozwiązanie, kwestie te rozstrzygnąłby w przepisach intertemporalnych, tak jak uczynił to nowelizując ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.).
W związku z powyższym, wobec braku szczególnych przepisów przejściowych i zgodnie z zasadą nieretroaktywności prawa, zdaniem organu należy przyjąć, że przepisy art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP znajdują zastosowanie jedynie do zdarzeń przyszłych, a zatem do wyroków orzekających rozwód, które uprawomocnią się po wejściu w życie przepisów dotyczących rozkwaterowania z ustawy nowelizującej, a zatem po dniu 30 czerwca 2010 r.
Prezes WAM podniósł również, że regulacja art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazuje wprost, że rozkwaterowanie uzależnione jest od spełnienia warunku w postaci uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, a nie od wniosku któregokolwiek z małżonków. Każda informacja (w tym również wniosek) jest dla dyrektora oddziału wystarczająca do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu dokonanie z urzędu rozkwaterowania. Organ podkreślił, że rozkwaterowanie nie jest zależne od woli zainteresowanych ani od ich wniosków w tym zakresie, lecz od spełnienia warunku uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód najwcześniej w dniu 1 lipca 2010 r.
Organ stwierdził, że sytuacja A. B. i jego byłej żony nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w szczególności nie podlega uregulowaniom przepisu art. 41a tej ustawy, tym samym brak jest przepisów, na podstawie których mogłoby być prowadzone postępowanie o rozkwaterowanie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, organ podniósł, iż z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało uchylić decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w R. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. wniósł o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że nie zgadza się z interpretacją, że przepis art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych jego nie dotyczy.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga A. B. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2010 r. narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazany wyżej przepis określa jedno z możliwych rozstrzygnięć, jakie organ odwoławczy może wydać po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do jego treści organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.
W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, jest możliwe tylko w przypadku, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien zatem kierować się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania.
O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy natomiast mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Można je podzielić na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach.
Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy jak również przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej.
Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy, 2003/6/25).
Postępowanie zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją dotyczyło rozkwaterowania skarżącego oraz jego byłej żony z lokalu mieszkalnego w N. [...].
O rozkwaterowaniu żołnierza zawodowego stanowi art. 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Stosownie do treści art. 41a ust. 1 tej ustawy, w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor oddziału regionalnego właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód. Rozkwaterowania organ dokonuje w sposób określony w art. 41a ust. 1 pkt 1-3 cytowanej ustawy.
Powodem uznania przez Prezesa WAM postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o dokonanie rozkwaterowania za bezprzedmiotowe było stanowisko organu wskazujące, że rozkwaterowanie żołnierza zawodowego w oparciu o art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wyrok orzekający rozwód żołnierza zawodowego uprawomocnił się po dniu 1 lipca 2010 r., tj. po wejściu w życie tego przepisu.
W ocenie Sądu, stanowisko Prezesa WAM co do bezprzedmiotowości postępowania z tej przyczyny jest nieprawidłowe. W sytuacji, gdy strona postępowania nie spełnia warunków do pozytywnego załatwienia jej wniosku nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być wszczęte i prowadzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. akt SA 1289/91, ONSA 1992, Nr 1, poz. 17). Należy bowiem odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Uznanie żądania strony za bezzasadne może skutkować wyłącznie odmową uwzględnienia wniosku (w tym przypadku odmową dokonania rozkwaterowania), a nie umorzeniem postępowania.
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący wystąpił o dokonanie rozkwaterowania w oparciu o obowiązujący w chwili składania tego wniosku przepis art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wbrew stanowisku Prezesa WAM istniały zatem podstawy prawne do wydania decyzji administracyjnej uwzględniającej, bądź nie, żądanie skarżącego. Nie zachodziły też żadne przyczyny o charakterze podmiotowym, które czyniłyby postępowanie bezprzedmiotowym. Innymi słowy istniał przedmiot postępowania oraz istniały strony tego postępowania. Organy administracji publicznej zobowiązane były zatem rozpoznać sprawę i orzec co do jej istoty.
W tej sytuacji, Prezes WAM, uchylając decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w R. z dnia [...] października 2010 r. i umarzając postępowanie pierwszej instancji, w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., albowiem postępowanie w sprawie rozkwaterowania, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. nie było bezprzedmiotowe.
Prezes WAM rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w R. winien zatem wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, uwzględniając przy tym stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku o rozkwaterowanie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.