Uzasadnienie
Pan J. R. złożył skargę na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] grudnia 2018r. utrzymującą w mocy postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od dnia [...] stycznia 2012r. do dnia [...] grudnia 2015 roku.
Wnioskiem nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. J. R. zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego - w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] grudnia 2015 r. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o jakich mowa w § 4 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur. Do przedmiotowego wniosku dołączone zostały dwie notatki służbowe Skarżącego (pisma: [...] z [...].07.2015 r. oraz [...] z [...].07.2016 r.), w których zamieszczone zostały informacje wskazujące na wykonywanie przez niego w latach 2012-2015 czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu określonych w przywołanym przepisie.
Z uwagi na to, iż przeprowadzona na skutek złożenia ww. wniosku kwerenda akt osobowych, jak również innych, znajdujących się w posiadaniu organu materiałów służbowych nie doprowadziła do ujawnienia dokumentacji pozwalającej na potwierdzenie faktu wykonywania przez skarżącego służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury we wszystkich, wskazanych przez niego latach służby obejmujących okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] grudnia 2015 r.. Dyrektor Delegatury ABW w [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2018 r.: zaświadczenie nr [...] potwierdzające wykonywanie tego rodzaju czynności w latach 2008-2011 oraz postanowienie nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści za okresy: od [...].04.2007 r. do [...].12.2007 r. oraz od [...].01.2012 r. do [...].12.2015 r.
Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] września 2018 r., złożonym w wymaganym ustawowo terminie i zarejestrowanym pod numerem [...], J. R. zaskarżył ww. postanowienie w zakresie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2015 r. Zdaniem Skarżącego, w sytuacji gdy jak wskazał, na skutek ograniczeń zawartych w wewnętrznych wytycznych Szefa ABW nie mógł sporządzić stosownych sprawozdań dokumentujących fakt wykonywania w tym okresie czynności służbowych, upoważniających do podwyższenia emerytury - organ powinien wydać żądane przez niego zaświadczenie, opierając się na treści notatek służbowych, jakie zostały dołączone do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Dokumenty te stanowiły bowiem w jego ocenie wystarczający dowód na okoliczność, że okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2015 r. realizował tego rodzaju czynności (w wymaganym przepisami wymiarze) wspólnie z pięcioma innymi funkcjonariuszami.
Rozpatrując ponownie sprawę organ, nie dostrzegając żadnych podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia, wydał w dniu [...] grudnia 2018 r. postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym wyjaśnił, że wydanie zaświadczenia zgodnego z oczekiwaniami skarżącego nie było możliwe z uwagi na to, iż w ramach przeprowadzonej w niniejszej sprawie kwerendy materiałów służbowych, w ramach której weryfikowane były również informacje zawarte w ww. notatkach służbowych, nie dopatrzono się istnienia żadnych dokumentów służbowych, które potwierdzałyby, fakt, że w okresie służby pełnionej od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2015 r. J. R. rzeczywiście wykonywał czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur.
J. R. nie zgadzając się z treścią ww. postanowienia, złożył na nie w dniu [...] stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego), tj. w wymaganym terminie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, a tym samym niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wniósł o uchylenie ww. postanowienia oraz zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia zgodnego z jego żądaniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Opierając się na powyższych zasadach kontroli administracyjnosądowej należało uznać, że skarga jest zasadna, albowiem organ nie dokonał rzetelnego zbadania sprawy.
Kwestie pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje przepis art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 900 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.).
Natomiast w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarne oraz ich rodziny (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148 z późn. zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej, wydane na żądanie funkcjonariusza.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.". Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu.
Organy orzekając o odmowie wydania zaświadczenia prowadził, zatem postępowanie w oparciu o przepisy k.p.a., regulujące instytucję zaświadczenia.
Przepis art. 217 § 2 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
- 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 217 k.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego.
Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwrócono uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, System Informacji Prawnej Lex nr 37646).
Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać, bowiem żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a., dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 k.p.a. - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu.
Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być, bowiem wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.
Postępowanie to ma, zatem na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09). Sprawa będąca przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ma właśnie taki charakter. Istota sporu opiera się na potrzebie usunięcia wątpliwości, co do znanych faktów oraz stanu prawnego.
Skarżący podnosi, że czynności spełniające kryteria ww. rozporządzenia w latach 2012 - 2015, także w zakresie wymaganej ilości, zostały szczegółowo opisane w dokumentacji wymienionej w notatkach służbowych o numerach: [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i [...] z dn. [...] lipca 2016 r. dołączonych do wniosku z [...] marca 2018 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu lub życiu (dokumenty ABW – Kancelaria Tajna). W notatkach służbowych wskazano po 6 czynności za każdy rok, 2012, 2013, 2014 i 2015 rok.
Ponadto w treści wskazanych dokumentów zawarta jest informacja o współuczestniczących innych funkcjonariuszach, którzy mają uznane te czynności, jako spełniające kryteria ww. rozporządzenia, czego potwierdzeniem są zatwierdzone przez kierownika jednostki organizacyjnej i dyrektora Biura Kadr ABW stosowne sprawozdania włączone do akt osobowych funkcjonariuszy (zgodnie z obowiązującymi wewnętrznymi przepisami ABW). Każdy powyższy przypadek rozpatrywany był indywidualnie i zatwierdzony przez właściwych przełożonych, co wskazuje na realizację czynności w warunkach zagrażających zdrowiu i życiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Fakt sporządzenia sprawozdania i zatwierdzenie przez kierownika jednostki organizacyjnej i kadr ABW stanowi dowód wymagający wnikliwej oceny (nie stanowi natomiast podstawy do poczynienia nowych ustaleń faktycznych w sprawie).
Skarżący podkreślał, że brak sporządzenia stosownych sprawozdań za lata 2012 – 2015 i włączenia do akt osobowych wynikał z ograniczeń zawartych w wewnętrznych wytycznych Szefa ABW. Przy czym, spośród kilku funkcjonariuszy uczestniczących w tych samych czynnościach zagrażających zdrowiu i życiu tylko skarżący nie ma ich zaliczonych, jako spełniające kryteria § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku.
Dla właściwej oceny przedmiotowej sprawy organ powinien, zatem ustalić, czy istotnie na podstawie takich samych rodzajowo dokumentów, jakimi dysponuje skarżący, które potwierdzały realizacje czynności służbowych z innymi funkcjonariuszami, wskazanym funkcjonariuszom uznano ww. czynności, jako zadania służbowe wykonywanie w warunkach określonych w rozporządzeniu. Nie można, bowiem przyjąć za akceptowalny taki stan prawny i faktyczny, w którym funkcjonariusze ABW wspólnie wykonują takie same rodzajowo czynności i tylko jednemu z ww. funkcjonariuszy organ odmawia wydania spornego zaświadczenia.
Przy czym organ nie ustalił czy sporządzone przeze skarżącego notatek służbowych bez zatwierdzone przez kierownika jednostki organizacyjnej ABW, było konsekwencją wewnętrznych regulacji prawnych ABW. Jeżeli istotnie taki fakt miał miejsce, to może się okazać, iż skarżący nie miał innej możliwości sporządzenia notatek, które obecnie mają potwierdzać wykonywanie czynności w warunkach określonych przez § 4 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005r. Biorąc pod uwagę specyfikę służby w ABW oraz jej charakter trudno byłoby w takim stanie faktycznym odmówić wiarygodności i mocy dowodowej ww. notatkom (na co organ wskazuje). Skarżący działałby wówczas w ściśle określonych granicach, wynikających ze specyfiki czynności operacyjnych i regulacji wewnętrznych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ w toku postępowania obowiązany jest z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, między innymi, jako dowód organ winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na takiej podstawie oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona. Wydane w sprawie postanowienia nie zostały natomiast należycie umotywowane. Uzasadnienia obu postanowień nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie postanowienia, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy.
Uzasadnienie stanowi integralną część postanowienia i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy orzeczenia, w szczególności wydanego w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Innymi słowy z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia.
W przedmiotowej sprawie organ nie wypowiedział się, co do funkcjonowania przepisów wewnętrznych nakładających na skarżącego obowiązek sporządzania notatek w istniejącej formie. Istotna jest również okoliczność czy inni funkcjonariusze wykonujący wraz ze skarżącym czynności służbowe mieli te czynności zaliczone na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005. Trudno, bowiem przyjąć za prawidłową wykładnie na podstawie, której tylko jeden funkcjonariusz nie będzie miał zaliczonych ww. czynności, jako szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, pomimo wykonywania tych samych rodzajowo obowiązków (w tym samym czasie, wraz z innymi funkcjonariuszami) przy dysponowaniu przez organ takimi samymi rodzajowo dokumentami potwierdzającymi charakter służby.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.