Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"; "ustawa", odmówił wyłączenia stosowania wobec A. T. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Organ ustalił, że A. T. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] lutego 1990 r., tj. 2 lata i 6 miesięcy. Cały zaś okres jego służby wynosi łącznie 5 lat i 6 miesięcy (od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] lutego 1993 r.).
W ocenie organu, skoro wnioskodawca ponad 45% całkowitego czasu służby pełnił na rzecz totalitarnego państwa, nie sposób zastosować uprawnienie, wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka stanowi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Oznacza ona zatem zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą".
W sytuacji, w której A. T. znaczną część służby pełnił na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona.
Biorąc pod uwagę fakt, iż obie przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, bezsprzeczne niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezzasadnym analizę potencjalnego spełnienia drugiej.
W skardze z dnia 9 stycznia 2020 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. T. zakwestionował decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r., wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie Ministra, na podstawie art 145a p.p.s.a., do wydania decyzji, w określonym przez Sąd terminie, zgodnej z pierwotnym wnioskiem, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
Zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- • art. 7 k.p.a., poprzez przekroczenie granicy uznania administracyjnego i niedopełnienie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji,
- • art. 2 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63 poz. 425 z poźn. zm.), poprzez zaliczenie służby w jednostce komendy Milicji Obywatelskiej w [...], gdy służba w niej nie spełnia wymogów definicji zawartej w ww. ustawie,
- • art 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niezastosowanie, gdy z przedstawionego we wniosku z dnia [...] maja 2017 r., stanu faktycznego oraz dokumentów jasno wynika, że w przypadku skarżącego istniały przesłanki do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Skarżący podniósł, że Minister nie wskazał jednoznacznie, czy okres pełnienia przez niego służby po dniu 31 lipca 1990 r. nie budzi wątpliwości z punktu widzenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej i spełnienia jednej z dwóch przesłanek, tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r.
Zwrócił uwagę, że cała jego służba była krótkotrwała, więc kryteria w tym konkretnym przypadku, o których mówi ustawa zaopatrzeniowa dodatkowo ulegają zasadniczemu rozmyciu. Jak bowiem określać służbę, która teoretycznie trwała od [...] września 1987 r. do [...] lutego 1990 r., a w praktyce z okresu tego należałoby odjąć czas poświęcony na szkolenie w okresie od [...] września 1988 r. do [...] czerwca 1989 r., kiedy to faktycznie nie pełnił żadnej służby. Po tym okresie, tj. w czerwcu 1989 r. podjął służbę na nowo, po pozytywnej weryfikacji, i pełnił ją do 1993 r., kiedy to ze względów zdrowotnych musiał zrezygnować z zajmowanego stanowiska i przejść na rentę.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy.
Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl), stwierdził, że zakres badania decyzji, posiadającej cechy uznania administracyjnego, sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej.
Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).
Organ może skorzystać z możliwości, przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie, podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje przy tym oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" w aspekcie proporcjonalności nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak.
W tym miejscu należy przytoczyć pogląd NSA zawarty w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, iż:
"(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych.
W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu."
Nadto, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] lutego 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa, jako takiego, w ramach służby publicznej.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie - zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - należy wykładać, jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument, służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów, znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.
Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku, czego organ nie uczynił.
Brak jest stanowiska organu odnośnie podnoszonych przez skarżącego okoliczności skierowania go od [...] września 1988 r., do Wyższej Szkoły [...] w [...], gdzie przebywał do [...] czerwca 1989 r.
Organ, w konsekwencji uznania, że A. T. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął całkowicie kwestię dotyczącą przebiegu jego służby po 31 lipca 1990 r. Brak jest stanowiska organu, co do oceny rzetelności służby, w szczególności wobec argumentacji dotyczącej utraty zdrowia w związku ze służbą.
Sąd w tym miejscu uznaje za właściwe zwrócenie uwagi, iż działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): "Słownik współczesnego języka polskiego", Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne, będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami, czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.
Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.", stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby A. T., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., z uwzględnieniem charakteru i okoliczności jej pełnienia.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.