Uzasadnienie
Dyrektor Izby Celnej w O., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował A. S. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem [...] listopada 2009 r. Powyższy akt doręczono skarżącemu w dniu [...] grudnia 2009 r.
Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. skierowanym do Dyrektora Izby Celnej w O. (data wpływu do organu [...] grudnia 2009 r.) A. S., powołując się na treść art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez prawidłowe zastosowanie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w akcie mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. i określenie stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
W odpowiedzi na opisane wyżej pismo, Dyrektor Izby Celnej w O. stwierdził, że mianowanie dokonane aktem z dnia [...] listopada 2009 r. wynikało z treści art. 223 ust. 4 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o Służbie Celnej.
Powyższy akt mianowania stał się też przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyna, który postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 149/10 odrzucił skargę i uznał, że zaskarżony akt mianowania nie może być poddany kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.
Następnie w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżący wniósł pozew do Sądu Rejonowego w O. o ustalenie i zapłatę. W pozwie skarżący domagał się przede wszystkim zobowiązania pozwanej Izby Celnej w O. do zmiany aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. w ten sposób, że z dniem [...] listopada 2009 r. skarżący zostałby mianowany na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku.
Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O. przekazał sprawę z powództwa A. S. przeciwko Izbie Celnej w O. Dyrektorowi Izby Celnej w O. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w O., działając w oparciu o przepis art. 65 kpa i powołując się na opisany wyrok Sądu Rejonowego, przekazał sprawę Szefowi Służby Celnej jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy (organowi odwoławczemu w rozumieniu art. 127 § 3 kpa).
Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 134 kpa, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżący złożył odwołanie od aktu mianowania w dniu [...] grudnia 2010 r., w pozwie do Sądu Rejonowego. Zatem biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowy akt został mu doręczony w dniu [...] grudnia 2010 r., a odwołanie zostało wniesione dopiero w dniu [...] grudnia 2010 r., to skarżący uchybił czternastodniowemu terminowi do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. Organ wskazał również że skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 kpa. W związku z tym wniósł o uchylenie postanowienia i ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analizując sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga A. S. jest zasadna, jednak z innych powodów niż podniesione w skardze.
Podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia miało ustalenie w jaki sposób doszło do wszczęcia postępowania odwoławczego przed organem II instancji, a tym samym określenie terminu w jakim doszło do złożenia odwołania i zbadania, czy w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia w trybie art. 134 kpa uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że treść żądania strony (odwołania) jest warunkiem koniecznym do prowadzenia postępowania odwoławczego. Odwołanie jest bowiem środkiem zaskarżenia uruchamiającym tok postępowania odwoławczego – które może być wszczęte tylko na żądanie, nigdy zaś z urzędu (art. 127 i n. kpa). Organ nie może zatem z urzędu – bez udziału skarżącego - uzupełniać, czy wyjaśniać treści zgłoszonego, niejednoznacznego żądania, ma natomiast obowiązek ustalić rzeczywistą wolę wnioskodawcy i w tym zakresie winien skorzystać z trybu określonego w przepisach kpa, a mianowicie ustalić w sposób bezsporny treść zgłoszonego żądania zwracając się do samej strony w trybie określonym w art. 64 § 2 kpa.
Oczywiście, obowiązek tego rodzaju będzie spoczywał tylko na organie odwoławczym, ponieważ zgodnie z art. 133 kpa organ I instancji nie jest uprawniony do badania ani dopuszczalności odwołania ani zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania i w przypadku wątpliwości, co do treści pisma ma i tak obowiązek przekazać je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Nadto, ustawodawca w treści przepisu art. 134 kpa wyraźnie wskazał organ odwoławczy, jako organ wyłącznie właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2006, str. 583 i str. 595).
Poza tym obowiązek ten ciążyć będzie na organie odwoławczym tylko wówczas, jeżeli z treści pisma nie będzie wynikało, że strona nie jest niezadowolona z wydanej decyzji i domaga się podjęcia stosownych działań w ramach postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 127 kpa odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczególnego uzasadnienia (tamże, str. 583) i wystarczy, że strona wyrazi niezadowolenie z wydanej decyzji.
Stosownie do art. 63 § 2 kpa, podanie wnoszone do organu administracji publicznej powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom określonym w przepisach szczególnych. Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku nieprecyzyjnego sformułowania żądania, czyli niespełnienia przez wnoszone pismo minimalnych wymagań formalnych mogą one być uzupełnione przez skarżącego na wezwanie organu, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa. W myśl tego ostatniego przepisu, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ dopełnił tego obowiązku. W aktach tych znajduje się bowiem pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. zatytułowane przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z daty wniesienia tego pisma, zostało ono złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Jakkolwiek skarżący pismo to wniósł do organu I instancji i określił go jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", to przypisanie temu dokumentowi takiego właśnie charakteru prawnego w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy budzi uzasadnione wątpliwości.
Należy bowiem wskazać, że charakter prawny aktu mianowania jako decyzji administracyjnej, w zakresie określenia korpusu w Służbie Celnej, został w sposób jednoznaczny wyjaśniony dopiero w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, a na uchwałę tę powołał się zresztą Sąd Rejonowy w O. w wydanym w sprawie skarżącego wyroku z dnia [...] kwietnia 2011 r. Uchwała ta została podjęta już po doręczeniu skarżącemu aktu mianowania i złożeniu przez niego pisma z dnia [...] grudnia 2009 r.
Organ winien zatem, co najmniej, wezwać skarżącego do sprecyzowania, czy pismo to należy traktować jako odwołanie, tym bardziej, że w jego treści skarżący bezspornie kwestionował sposób zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, a sam akt mianowania nie zawierał przy tym jakiegokolwiek pouczenia o sposobie i trybie jego zaskarżenia.
Natomiast Szef Służby Celnej po przekazaniu sprawy przez Dyrektora Izby Celnej w trybie art. 65 § 1 kpa, w następstwie wskazanego powyżej wyroku Sądu Rejonowego w O., nie podjął w tym zakresie żadnych działań mimo, iż posiadał już wiedzę, co do wyrażonej przez Sąd Najwyższy oceny prawnej aktu mianowania. Organ z góry przyjął, iż to pozew A. S. z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowi odwołanie od aktu mianowania wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w O. Tym samym uznał, że w sprawie doszło do uchybienia czternastodniowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 kpa i stwierdził na podstawie art. 134 kpa uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Takie działanie organu, w ocenie Sądu, stanowi naruszenie przepisu art. 64 § 2 kpa oraz przepisu art. 8 kpa nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), a także art. 9 kpa ustanawiającego zasadę informowania stron, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków a także czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
W postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji Szef Służby Celnej nie wyjaśnił podstawowej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy na tym etapie postępowania. Nie ustalił mianowicie, które z dwóch pism skarżącego jest środkiem zaskarżenia oraz nie pouczył strony ani o przysługujących jej w tym zakresie uprawnieniach, ani o dwóch odmiennych skutkach prawnych łączących się z uznaniem któregoś z tych pism za odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji – aktu mianowania wydanego w dniu [...] listopada 2009 r. przez Dyrektora Izby Celnej w O. Tym samym ocena organu, że sprawie doszło do przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa, jest przedwczesna. Organ nie mógł bowiem ustalić, czy w sprawie doszło do przekroczenia czternastodniowego terminu do złożenia odwołania, skoro nie ustalił z udziałem strony, które z jego wystąpień faktycznie jest odwołaniem. Zwłaszcza, że pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. zostało wniesione przez skarżącego w otwartym terminie do wniesienia odwołania od aktu mianowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Szef Służby Celnej obowiązany będzie wziąć pod uwagę powyższe wytyczne Sądu i wyjaśnić z udziałem skarżącego jaki jest charakter prawny wniesionych przez niego pism w trybie określonym w art. 64 § 2 kpa w sposób uwzględniający dwie wyżej opisane zasady postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 119 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.
Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.