Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej organem) decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Pani Z.W. (zwanego dalej skarżącym) odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.; zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową).
Skarżący wnioskiem z [...] maja 2017 r. wystąpił do organu o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Szczegółowo opisał przebieg służby uwzględniając przy tym zakres obowiązków i wskazał, że w okresie [...] października 1989 r. do [...] maja 1990 r. był słuchaczem Stacjonarnego Studium Oficerskiego w L., a od maja do sierpnia 1990 r. był skierowany do służby w pionie kryminalnym RUSW w Z. Podkreślił, że nigdy nie był karany sądownie, administracyjnie, czy dyscyplinarnie, nie dopuścił się jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich powinności jako funkcjonariusz i obywatel. Dodał, że swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi.
Skarżący podał, że po pozytywnej weryfikacji w 1990 r. został przyjęty do służby w Policji. Zaznaczył, że jego służba w Policji była wysoko oceniana. Wielokrotnie podkreślano jego rzetelną i nienaganną służbę, uczciwość i wysokie morale, czego dowodem były awanse w stopniu i stanowisku służbowym oraz przyznane nagrody i wyróżnienia. Dodał, że czynnie angażował się w działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa w Polsce, a także poza służbą starał się pomagać i działać dla dobra innych. Podkreślił, że podejmował inicjatywy i działania na rzecz środowiska policyjnego oraz lokalnej społeczności.
Organ zaskarżoną decyzją odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Wskazał, że z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby wynika, że Z.W. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od [...] kwietnia 1985 r. do [...] lipca 1990 r. (5 lat i 4 miesiące). Całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat i 1 miesiąc. Ponadto do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 2 lat i 15 dni.
Organ wskazał, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że ww. miał podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy, wyróżniano go nagrodami pieniężnymi. Ponadto w aktach znajduje się informacja o wymierzeniu wobec skarżącego w dniu [...] grudnia 1989 r. kary dyscyplinarnej nagany, która została skreślona za działalność społeczną i sportową.
Organ podniósł, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
- 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r oraz
- 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Jego zdaniem przesłanki wskazane w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Uznał, że przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Podniósł, że przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Organ wskazał, że przesłanka krótkotrwałości musi być każdorazowo oceniana indywidualnie oraz, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Podniósł, że winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem organu oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Posługując się wykładnią językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Analizując drugą z przesłanek formalnych stwierdził, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy, wypełnianie przyjętych na siebie obowiązków. Dodał, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, zdaniem organu, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Organ wskazał, że służba skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat i 4 miesięcy. Całkowity okres jego służby wynosi 25 lat i 1 miesiąc. W ocenie organu ww. okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Jednocześnie organ nie zakwestionował, pomimo wymierzonej kary nagany, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego. Uznał, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego zdrowia i życia. Dodał, że świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższane ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ nadmienił również, że jak wynika z informacji dotyczącej przebiegu służby sporządzonej w Szkole Policji w P., skarżącemu w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Stwierdził w związku z tym, że służba pełniona przez skarżącego nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.
W tym stanie rzeczy organ orzekł jak w decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania art. 15, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Zarzucił również naruszenie norm prawa procesowego zawartych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.).
Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu z [...] grudnia 2019 r.
Skarżący stwierdził, że do wydania pozytywnej dla byłego funkcjonariusza decyzji wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Jako błędne uznał skarżący ustalenia organu, zgodnie z którymi służba nie była pełniona z narażeniem życia i zdrowia.
Zdaniem skarżącego organ nie przeprowadził weryfikacji wszystkich informacji przedstawionych w złożonym wniosku, w którym zawarto znaczną ilość informacji potwierdzających tezę o spełnieniu przesłanki szczególnego przypadku, o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Skarżący podkreślił, że przepisy ustawy zaopatrzeniowej nie precyzją pojęcia krótkotrwałości służby, brak również aktów niższego rzędu, które by je definiowały. Stwierdził, że organ nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego okres służby wynoszący 5 lat i 4 miesiące (około 21% całego okresu służby), nie jest traktowany jako krótkotrwały.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmawiająca wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.
Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust.
- 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione.
Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od 1 kwietnia 1985 r. do 31 lipca 1990 r., tj. 5 lat i 4 miesiące.
W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat i 1 miesiąc.
Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa o zaopatrzeniu nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Sądu, odkodowanie powyższej klauzuli dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Krótkotrwały to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Organ słusznie dokonał wykładni językowej sformułowania "krótkotrwała służba", wspierając swoje wywody zapisami ze słownika wyrazów bliskoznacznych. W ocenie Sądu, wyraz "krótkotrwały" wskazuje na czas pełnienia służby.
W niniejszej sprawie skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat i 4 miesięcy co oznacza jej pełnienie przez około 21% całego okresu służby, konstatacja ta, w ocenie Sądu, w tym zakresie jest zbieżna z oceną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z którą zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r. nie może być oceniona jako krótkotrwała.
W każdym z tych przypadków okres trwający ponad 5 lat nie może być uznany za krótkotrwały, w pojęciu semantycznym tego pojęcia.
Dlatego w niniejszej sprawie brak jest przesłanki wskazanej w art. 8a pkt 1) ustawy zaopatrzeniowej, co prawidłowo zostało dowiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie, ocenie Sądu, nie zaistniał również "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W niniejszej sprawie, organ stwierdził brak istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" i w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalenie to jest prawidłowe, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością.
Warto nadmienić, że nawet sam fakt otrzymania przez funkcjonariusza awansów i nagród finansowych, nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku o jakim mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Sądu, szczególnie uzasadniony przypadek to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż jest to obowiązek każdego funkcjonariusza.
W niniejszej sprawie skarżący, w ocenie składu orzekającego, nie wykazał, żeby w przebiegu jego służby zaistniało szczególne zdarzenie o charakterze wyjątkowym, które wyróżniałoby go na tle innych funkcjonariuszy i pozwoliło na uznanie, że w jego sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek".
Zatem organ zasadnie stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2019 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.