Uzasadnienie
Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. uznającej, że M. R. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. M. R. złożył w dniu [...] lutego 2005 r. wniosek (oświadczenie) o ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w którym zawarł informację, że w dniu [...] stycznia 2005 r. zajmował lokal mieszkalny położony w S. na [...], stanowiący własność rodziców.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Dyrektor Zakładu Karnego w G. uznał, że M. R. spełnia warunki do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. M. R. złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, w którym poinformował, że nie posiada własnego lokalu mieszkalnego.
W wyniku powyższego Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., przyznał M. R. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania.
Następnie pismem z dnia [...] maja 2006 r. M. R. zwrócił się do organu o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. i wstrzymanie z dniem [...] kwietnia 2006 r. wypłaty świadczenia z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], wydaną w trybie art. 162 § 1 ust. 1 kpa, Dyrektor Zakładu Karnego w G. stwierdził wygaśnięcie, z dniem [...] kwietnia 2006 r., decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., uznającej spełnianie przez M. R. warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Pismem z dnia [...] marca 2008 r. strona złożyła pisemne oświadczenie, iż nie wyraża zgody na uchylenie decyzji, na podstawie której pobierała równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w latach 2005/2006.
Następnie wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Zakładu Karnego w G. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.
W dniu [...] października 2008 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa, a także art. 6 ust. 5 i art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., uznającej, że M. R. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznającej ten równoważnik.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusz ma prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepisu tego nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od art. 91 ww. ustawy, zgodnie z którym zajmowanie lokalu oznacza posiadanie tytułu prawnego do niego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu, spółdzielczego prawa do lokalu lub domu. A zatem do otrzymywania równoważnika za remont nie są uprawnieni funkcjonariusze mieszkający w lokalach, do których tytuł prawny przysługuje ich rodzicom, teściom lub innym osobom, bo wówczas przyznanie równoważnika staje się faktycznie finansowaniem osób trzecich. Skoro zatem M. R. na dzień [...] stycznia 2005 r. oraz w 2006 nie posiadał mieszkania, zamieszkując w lokalu swoich rodziców, to decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r. obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że ani przepisy ustawy o Służbie Więziennej, ani przepisy wykonawcze do niej, tj. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234), nie upoważniają do przyjęcia, że równoważnik pieniężny za remont przysługuje wyłącznie w stosunku do lokalu zajmowanego na podstawie tytułu prawnego. A zatem w ocenie M. R., okoliczności zajmowania przez niego części lokalu mieszkalnego stanowiącego własność ojca (umowa najmu z dnia [...] stycznia 2005 r.) w pełni wyczerpują przesłanki zawarte w art. 88 ustawy o Służbie Więziennej. Dodatkowo strona wskazała, że otrzymane pieniądze niezwłocznie przeznaczyła w całości na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie posiada ich w chwili obecnej i wobec tego nie jest już wzbogacona.
W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] lipca 2009 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca przewidział cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej: przydział lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
Z kolei w art. 91 ust. 1 ww. ustawy wskazane zostały negatywne przesłanki przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Organ podkreślił, iż poszczególnych przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych w nim zawartych.
W ocenie organu odwoławczego, interpretacja art. 88 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek, zajmują lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych, określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Natomiast, gdy ani funkcjonariusz, ani jego małżonek nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy, do zajmowanego przez nich mieszkania i w związku z tym funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Z tej przyczyny decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r. uznająca, że M. R. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z ich treścią i dlatego należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.
Organ podkreślił przy tym, powołując się na poglądy doktryny, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpiły: "oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. R., wskazał, że ani treść art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., nie upoważniają do stanowczego stwierdzenia, że równoważnik za remont przysługuje wyłącznie na podstawie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący podkreślił, że w dniu [...] stycznia 2005 r. zawarł ze swoim ojcem umowę użyczenia lokalu mieszkalnego położonego w S. na [...]. W takiej sytuacji zarzut, że nie jestem właścicielem lokalu, nie stanowi prawnej przesłanki. Ponadto we wzorze oświadczenia mieszkaniowego, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., w kategorii lokalu wymieniono m.in. "inne", zakwalifikowanie zatem użyczenia do kategorii "inne" jest właściwe i prawidłowe.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1065/04.
Podniósł również, że art. 260 § 1 k.c. nakłada na użytkownika obowiązek napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy, dlatego równoważnik pieniężny za remont zajmowanego mieszkania przeznaczał na bieżące naprawy i konserwacje zajmowanego lokalu, między innymi malowanie pomieszczeń. W ocenie skarżącego, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego mieszkania został mu słusznie przyznany, a otrzymanie go nie było finansowaniem osób trzecich, niebędących funkcjonariuszami Służby Więziennej.
Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.
Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Jednocześnie wskazać należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż w niej podniesione.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżona decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] lipca 2009 r. dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Wskazać bowiem należy w pierwszej kolejności, że powyższe decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2005 r., uznającej, że M. R. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Tymczasem zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa administracyjna procesowa – rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji kończącej postępowanie zwykłe. (por. B. Adamiak "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej", PiP 2001, Nr 8 s. 33-34). Przedmiot tego postępowania jest zaś wyznaczony przez art. 156 kpa, regulujący przesłanki pozytywne i negatywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
A zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, będąc postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W związku z powyższym w pierwszej kolejności organ wszczynając takie postępowanie zobowiązany jest ustalić, czy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja, która ma stać się przedmiotem badania w tym postępowaniu nadzwyczajnym. Decyzja ta stanowi bowiem element przedmiotowy postępowania o stwierdzenie nieważności.
W sytuacji natomiast, gdyby organ ustalił, że decyzja rozstrzygająca sprawę administracyjną materialną, co do której wszczęto postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, nie obwiązuje już w obrocie prawnym, gdyż została w przewidzianym trybie prawnym (zwykłym lub nadzwyczajnym) wyeliminowana z tego obrotu, powinien umorzyć postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako bezprzedmiotowe. (por. B. Adamiak "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej", PiP 2001, Nr 8 s. 35-36).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., uznająca, że M. R. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, została wyeliminowana z obrotu prawnego przed datą wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, gdyż Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234), stwierdził jej wygaśnięcie z dniem [...] kwietnia 2006 r.
Brak w obrocie prawnym decyzji, co do której istniały wątpliwości, że dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, stanowił zatem przeszkodę do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, z uwagi na brak elementu przedmiotowego tego postępowania.
W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S., stwierdzające nieważność nieobowiązującej już w obrocie prawnym decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.
W świetle powyższych ustaleń, rozważanie zarzutów podniesionych w skardze stało się zbędne.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.