Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. M. B. (dalej: "opiekun"), ustanowiony opiekunem prawnym małoletniego J. B. (dalej: "skarżący"), wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") o przyznanie dla skarżącego renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu – P. B. Opiekun podał we wniosku, że skarżący został umieszczony w rodzinie zastępczej u swojej babci, tj. matki opiekuna.
Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 504; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, akcentując, że wymienione w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Podkreślił, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej.
Dalej Prezes ZUS podał, że w przypadku zmarłego w wieku [...] lat ojca skarżącego udokumentowano tylko rok, 3 miesiące i 9 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach [...] –[...] wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez ojca skarżącego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwie wobec ojca skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy ani nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Z akt rentowych wynika, że w ww. przerwie ojciec skarżącego pobierał rentę rodzinną z tytułu kontynuowania nauki, która odbywała się w systemie niestacjonarnym. Według Prezesa ZUS, niestacjonarna forma nauki nie jest przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej; może jedynie ograniczać wykonywanie zatrudnienia.
Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku organ oceniał również sytuację materialną. W tym aspekcie zaznaczył, że z tytułu umieszczenia w rodzinie zastępczej małoletniego dziecka, tj. skarżącego, wypłacane jest świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów jego utrzymania, a zatem nie można uznać, iż skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania.
Pismem z 28 października 2021 r. opiekun (reprezentowany przez radcę prawnego M. B.) wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że rodzice skarżącego – P. B. oraz I. B. w dniu [...] października 2020 r. ponieśli na miejscu śmierć w wypadku komunikacyjnym. Rodziną zastępczą dla skarżącego została ustanowiona jego babcia macierzysta, a opiekunem – jego wujek, a zarazem ojciec chrzestny. W chwili śmierci rodziców skarżący miał zaledwie [...] miesięcy.
Ze względu na wiek oraz sytuację rodzinną i majątkową, babcia skarżącego nie jest w stanie zapewnić mu wszystkich materialnych środków. Otrzymuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania skarżącego w kwocie 746 zł miesięcznie oraz świadczenie wychowawcze "500 plus", a także pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu w wysokości 1.406,48 zł netto miesięcznie. Dochody te nie wystarczają na utrzymanie jej i dwuletniego dziecka. E. B. nie może podjąć żadnej pracy, jest schorowana i ponosi koszty zakupu leków. Opiekuje się wnukiem, który jest za mały, aby pójść do przedszkola. Potrzeby skarżącego będą rosnąć, a obecnie bez bezinteresownej pomocy osób trzecich, nie byłaby w stanie utrzymać siebie i dziecka.
Opiekun podniósł, iż ojciec skarżącego z uwagi na młody wiek, naukę oraz liczne obowiązki domowe wynikające z prowadzenia gospodarstwa domowego, w którym znajdowało się niemowlę, nie mógł pracować w takim zakresie, aby osiągnąć wymagany ustawowo okres składkowy. W tym kontekście opiekun wyjaśnił, że matka skarżącego – I. B. była niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym; miała niedowład jednej części ciała; uczyła się w szkole specjalnej i pobierała rentę socjalną. Ojciec skarżącego pomagał jej w opiece nad synem, gdyż niepełnosprawność uniemożliwiała jej wykonywanie wszystkich czynności przy dziecku. Ojciec skarżącego miał więc ograniczone możliwości podjęcia pracy, a mimo tego w młodym wieku ([...] lata) posiadał doświadczenie w wymiarze roku, 3 miesięcy i 9 dni. Dlatego nietrafna jest argumentacja Prezesa ZUS, w myśl której ojciec dziecka miał możliwość podjęcia zatrudnienia w okresie nauki. Utratę obojga rodziców przez niespełna roczne dziecko należy zakwalifikować jako szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Po rozpoznaniu wniosku opiekuna o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją nr [...], wydaną [...] grudnia 2021 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2021 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego Prezes ZUS powielił argumentację przedstawioną w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Dodał, że zamiast 3 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – opiekun udokumentował jedynie rok, 3 miesiące i 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych ojca dziecka, który zmarł w wieku [...] lat. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielkiego okresu, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. W okresie od [...] listopada 2015 r. do [...] grudnia 2019 r., tj. do dnia urodzenia dziecka, wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez ojca skarżącego pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, zaś pobieranie nauki w systemie niestacjonarnym nie stanowiło przeszkody w podjęciu zatrudnienia.
Powyższa decyzja Prezesa ZUS stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą w imieniu skarżącego złożył opiekun (reprezentowany przez ww. radcę prawnego M. B.). W skardze zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez błędne przyjęcie, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak spełnienia w trybie zwykłym przesłanek do otrzymania świadczenia rentowego ubezpieczonego, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż takie szczególne okoliczności zachodzą, co uzasadniało przyznanie skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku;
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka szczególnych okoliczności powodujących niespełnienie warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia;
- 3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu wydanej [...] lipca 2021 r.
Wobec ww. zarzutów, opiekun zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2021 r., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą.
W uzasadnieniu skargi opiekun przede wszystkim podniósł, że śmierć ojca skarżącego nastąpiła nagle, w bardzo młodym wieku, w trakcie pobierania nauki w szkole wyższej. Zwrócił uwagę na przepis art. 7 pkt 9 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stanowiący, iż okres nieskładkowy stanowi również okres nauki w szkole wyższej na jednym kierunku, pod warunkiem ukończenia tej nauki, w wymiarze określonym w programie studiów. Ubezpieczony, z uwagi na śmierć w tak młodym wieku, nie miał nawet możliwości ukończenia studiów, a co za tym idzie zaliczenia czasu ich odbywania do okresu nieskładkowego, który wchodziłby w skład okresów wymaganych do uzyskania renty. Ojciec skarżącego nie był bierny - pracował, następnie podjął naukę na studiach wyższych, a po urodzeniu syna wspierał partnerkę w opiece nad nim. Był osobą młodą, która dopiero rozpoczynała etap podjęcia pracy i wykonywania zawodu. Organ w sposób automatyczny przyjął, że skoro nauka ubezpieczonego odbywała się w trybie niestacjonarnym, to nie stanowiło to przeszkody do podjęcia przez niego pracy.
Natomiast pominął okoliczności leżące po stronie matki dziecka (jej niepełnosprawność) i rodziny, którą tworzyli. Rodzice skarżącego mieszkali w małej miejscowości ([...]) w województwie [...], która z uwagi na swoją specyfikę (jeden główny zakład pracy – [...]) jest rynkiem mało atrakcyjnym zawodowo, na którym brakuje ofert pracy, nawet dla ludzi młodych. W ostatnim czasie z powodu redukcji kosztów znacząco ograniczono także transport publiczny z [...] do większych ośrodków miejskich takich jak [...]. W konsekwencji znalezienie i utrzymanie pracy w tym miejscu nie jest rzeczą łatwą, szczególnie dla osoby, która nie jest w pełni dyspozycyjna z uwagi na opiekę nad kilkumiesięcznym dzieckiem.
Ponadto Prezes ZUS nie pouczył opiekuna o obowiązku przedłożenia wszystkich dowodów istotnych w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 9 k.p.a., a sam z urzędu nie podjął czynności w celu ustalenia stanu faktycznego. Po złożeniu wniosku o przyznanie przedmiotowej renty, opiekun nie otrzymał żadnej informacji, a dopiero po jego interwencji w Oddziale ZUS w [...], doręczono mu kopię decyzji.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ w załączonym do skargi pełnomocnictwie (niezawierającym daty jego udzielenia) nie zostały wymienione sądy administracyjne. Ewentualnie organ domagał się oddalenia skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zawnioskował również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Opiekun działający w imieniu skarżącego (ani reprezentujący opiekuna pełnomocnik) nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Przy piśmie z 27 kwietnia 2022 r. – w wykonaniu wezwania tut. Sądu – radca prawny M. B. nadesłał do akt sprawy prawidłowe pełnomocnictwo procesowe upoważniające go do reprezentowania opiekuna przed sądami administracyjnymi (vide karta nr 28 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy, mieszczącego się w granicach zakreślonych przepisem art. 7 k.p.a. oraz przepisami prawa materialnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza więc pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Jednak dopiero łączne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia.
Art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nakłada na Prezesa ZUS obowiązek stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem organ jest związany rygorami procedury administracyjnej, co oznacza konieczność realizacji m.in. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również wyczerpująco uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu, organ nie dopełnił jednak tego obowiązku i nie zbadał w sposób pełny i wnikliwy okoliczności faktycznych sprawy pod kątem wystąpienia "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania ww. przepisu uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Żaden przepis ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Posługując się tym zwrotem, ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel powołanej regulacji.
Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych.
U podstaw odmowy wnioskowanego świadczenia legło ustalenie organu, że ojciec skarżącego - ucząc się w trybie niestacjonarnym - nie pracował, przez co nie osiągnął wymaganego ustawowo trzyletniego okresu składkowego i nieskładkowego.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż urodzony [...] lutego 1996 r. ojciec skarżącego podjął objęte ubezpieczeniem zatrudnienie 1 września 2013 r. (w wieku 17 lat) i kontynuował je do 17 listopada 2015 r. Następnie podjął naukę w formie niestacjonarnej, posiadając prawo do renty rodzinnej po swoim ojcu. W dniu [...] grudnia 2019 r. urodził się skarżący, a [...] października 2020 r. zginął ojciec skarżącego na skutek tragicznego wypadku, mając zaledwie [...] lata.
Prezes ZUS nie uwzględnił okoliczności, że na przestrzeni [...] lat życia ojciec skarżącego legitymował się stosunkowo długim okresem składkowym i nieskładkowym (rok, 3 miesiące i 9 dni). Ma rację pełnomocnik opiekuna, iż jest to wiek, w którym młodzi ludzie zazwyczaj kończą naukę i rozpoczynają pracę zawodową. Należy także uwzględnić fakt, że matka skarżącego, która również zginęła w wypadku komunikacyjnym (wraz z ojcem dziecka), była niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym ze względu na częściowy niedowład. Zatem ojciec skarżącego był zmuszony pomagać jej w codziennej opiece nad niemowlęciem, co znacznie utrudniało, a wręcz uniemożliwiało mu świadczenie pracy. Ojciec dziecka wykorzystał czas, na jaki przyznano mu rentę rodzinną po jego ojcu, na zdobycie wykształcenia oraz założenie rodziny. Powyższe pozwala przypuszczać, że gdyby nie poniósł śmierci na skutek wypadku, to po upływie okresu pobierania tego świadczenia, ponownie podjąłby zatrudnienie, osiągając staż pracy niezbędny do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych.
Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes ZUS rozważy opisaną wyżej sytuację jako okoliczności szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Na marginesie dostrzec wypada, iż Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w [...], po przedstawieniu stanu sprawy, zawnioskował [...] lipca 2021 r. o przyznanie skarżącemu renty rodzinnej w trybie wyjątkowym (vide karta 43verte akt administracyjnych).
Uchybienie organu, polegające na nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, stanowiło mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co implikowało uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika opiekuna działającego w imieniu skarżącego w kwocie 480 zł) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.