Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec W.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że W.K. wnioskiem z dnia 5 lipca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Podała, że został przyjęta do Milicji Obywatelskiej jako sekretarka-maszynistka, bez zamiaru, ani możliwości wykonywania jakichkolwiek czynności w ramach pracy operacyjnej. Poinformowała, że praca biurowa, którą wykonywała nie miała charakteru służby na rzecz totalitarnego państwa. Miała ona charakter krótkotrwały, bowiem stanowi 11% całkowitego okresu służby. Zaznaczyła, że rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 czerwca 1989 r. oraz otrzymywała pozytywne okresowe oceny i opinie służbowe. Nie dopuściła się także żadnych przewinień dyscyplinarnych, jak też nie stwierdzono w jej służbie żadnych innych uchybień. Była premiowana nagrodami pieniężnymi za wzorowe wykonywanie zadań oraz otrzymała odznakę "Zasłużony Policjant". Zwróciła uwagę również, że wykonywała swoje zdania i obowiązki z narażeniem zdrowia i życia, co sprawiło, iż jest inwalidką, a stwierdzone inwalidztwo wynika ze służby w Policji.
W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...]listopada 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...] wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] lutego 1987 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez 3 lata. Całkowity okres służby wynosi 27 lat, 7 miesięcy i 1 dzień.
Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby W.K. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Ponadto z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 30 listopada 2017 r. wynika, że W.K. w toku pełnionej służby po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Nie odnotowano także żadnych kar dyscyplinarnych. Wnioskodawczyni wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz była wyróżniana nagrodami pieniężnymi, a także nagrodami motywacyjnymi. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie dla życia lub zdrowia.
Zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.
Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.
Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że całkowity okres pełnionej przez W.K. służby wynosi 27 lat, 7 miesięcy i 1 dzień, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 3 lat, co stanowi 11% całego okresu służby. Tak więc przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym w stosunku długości tego okresu do całości służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały. Trzyletni okres służby nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Organ zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji funkcjonariusz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby W.K. Brak też jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem życia i zdrowia. Wskazał, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Odnosząc się do wniosku strony co do jej przesłuchania do protokołu organ stwierdził, że przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych w okolicznościach niniejszej sprawy jest bezzasadne.
Zdaniem organu wnioskodawczyni nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Charakter i specyfika służby nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niej ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.K. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1. art.11 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia o lakonicznym charakterze niezawierającego wymaganego prawem elementów, a zwłaszcza niewyjaśnienie stronie w sposób dostatecznie jasny i wyczerpujący zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy wydawaniu rozstrzygnięcia oraz zaniechanie odniesienia się do przedstawionych zapatrywań na faktyczną oraz prawną ocenę zawisłej przed organem sprawy,
- 2. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i art. 86 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, pomimo że jego przedmiotem miały być okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
- 3. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez dokonanie arbitralnej oderwanej od okoliczności rozpatrywanej sprawy wykładni nieostrych pojęć wynikających ze wskazanego przepisu prawa, co w połączeniu z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.
Skarżąca wskazała, że sposób uzasadnienia decyzji uniemożliwia poznanie w sposób niebudzący wątpliwości toku wywodu i postępowania uniemożliwiając polemikę ze stanowiskiem organu.
W jej ocenie jedynym obiektywnym kryterium definiowania krótkotrwałości jest kryterium proporcjonalności służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do długości okresu służby pełnionej po 1990 r. Nie jest natomiast prawidłowe analizowanie tej przesłanki w ujęciu bezwzględnym.
Zwróciła także uwagę, że wbrew twierdzeniu organu skoro zostało u niej stwierdzone inwalidztwo w związku ze służbą oznacza to zatem, iż pełniła służbę narażając zdrowie, które ostatecznie utraciła.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Użyty przez ustawodawcę w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do wykazania poprawności jego rozumienia i przedstawienia przekonujących w tym zakresie argumentów. Organ powinien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje.
W przedmiotowej sprawie organ odnosząc się do tego pojęcia wskazał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ podał, że uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.
W ocenie Sądu takie rozumienie pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku nie jest na kanwie powołanego przepisu wyczerpujące. Podkreślić bowiem należy, że przez szczególnie uzasadniony przypadek można rozumieć nie tylko wyjątkowe osiągnięcia, czy wybitne zasługi funkcjonariusza w służbie, zwłaszcza pełnionej z narażeniem życia i zdrowia, ale także przykłady zaangażowania w służbę znajdujące odzwierciedlenie m.in. w nagrodach i odznaczeniach, okresowych opiniach i ocenach służby funkcjonariusza.
Za szczególnie uzasadniony przypadek trzeba w ocenie Sądu traktować także sytuacje, w których służba funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa wynikała li tylko z formalnego przyporządkowania do formacji wymienionej w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (wobec braku etatu w Milicji Obywatelskiej) i faktycznego wykonywania obowiązków w Milicji Obywatelskiej, bądź też kiedy służba na rzecz totalitarnego państwa została podjęta na krótko przed 12 września 1989 r.
Wskazać należy, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
Podkreślić należy, że ustawodawca wymaga, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy zaopatrzeniowej rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.
Organ w przedmiotowej sprawie nie kwestionował, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia 30 listopada 2017 r. Stwierdził, że W.K. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wnioskującej karach dyscyplinarnych. Jednocześnie Minister podał, że brak jest dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem życia i zdrowia.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona.
Organ wskazał zresztą, na podstawie pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 30 listopada 2017 r., że W.K. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Okoliczności powołane w powyższym piśmie Komendanta Głównego Policji bezspornie świadczą o spełnieniu przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.
Odnosząc się do przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa przed dniem 31 lipca 1990 r. (art. 8a ust. 1), która jest osią sporu w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, iż pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Organ przywołał słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruował znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Posługując się pojęciem krótkotrwałości prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy, którzy nabyli już uprawnienia emerytalne. Często przepracowali więc kilkadziesiąt lat. Tylko w części przypadków regulacja będzie się odnosić do funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby wobec przejścia na rentę, czy rodzin funkcjonariuszy, które pobierają po nich świadczenia, gdy nie sięgnęli oni uprzednio wieku emerytalnego.
Prawodawca - używając przymiotnika krótkotrwała, co do służby - odnosił się do okresu zatrudnienia. Nie użył go niejako abstrakcyjnie, jak to wydaje się przyjmować organ, powołując wszelkie, potoczne znaczenia określenia krótkotrwały w różnych kontekstach. Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy - w rozumieniu potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pracy kilkudziesięcioletniej (ponad 27 lat) okres trzech lat może być potocznie określony jako krótkotrwały.
Przeciwko przyjęciu koncepcji prezentowanej przez organ, jakoby prawodawca użył, co do służby opisu krótkotrwała, chcąc scharakteryzować wyłącznie okresy określane potocznie np. mianem: przelotny, chwilowy, przejściowy czy epizodyczny (m.in. takie określenia równoważne wymieniano w uzasadnieniu), należy wskazać, że nie sposób takiego wniosku wywieść ani z treści samej noweli ustawy zaopatrzeniowej (dalej jako Nowela) ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów, w kontekście próby zrekonstruowanie woli prawodawcy.
Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu Noweli: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (tak druk sejmowy nr 1061 str. 5). Prawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy zaopatrzeniowej – ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2009 r. Nr 24 poz. 145).
Potwierdzają to jednoznacznie stosowne fragmenty uzasadnienia projektu Noweli (tak m.in. w druku sejmowym nr 1061 str. 1 wers 1 i 2, str. 2 wers 32 i 33, str. 3 wers 1 i 2, str. 4 wers 32 i 33. str. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem Noweli było wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje." (tak druk sejmowy nr 1061 str. 5).
Wyłącznie w danym kontekście należy wykładać cel regulacji zawartych w Noweli, w tym m.in. dodanie do ustawy zaopatrzeniowej art. 13c ust.
3. Na jego mocy: "Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.". W uzasadnieniu projektu Noweli nie sformułowano bowiem szczególnych przesłanek za przyjęciem tej regulacji, innych od wskazanych wcześniej.
Trzeba przy tym odnotować, że przedłożona Sejmowi przez rząd Nowela nie zawierała propozycji wprowadzenia do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu danego projektu. Nie jest wobec tego możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł informacji, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów, dokumentujących pracę nad Nowelą, w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt.
Jak z nich wynika, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości, gdy chodzi o zasadność stosowania reguł z ujętego w projekcie Noweli art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli wobec służby już po 1990 roku, mieli zaś zasługi w pracy na rzecz bezpieczeństwa niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia - tak np. str. 25, wypowiedź Wiceprzewodniczącej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny poseł Magdaleny Kochan, według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z dnia 13 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarie Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych. Analogiczne zastrzeżenia dotyczyły świadczeń na rzecz rodzin funkcjonariuszy, którzy np. polegli w służbie. Wobec zgłoszenia szeregu uwag, w toku ponownego wspólnego posiedzenia komisji sejmowych w sprawie Noweli, Przewodniczący Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, wykonując prerogatywy posła, wniósł o dopisanie do projektu art. 8a, w brzmieniu tożsamym do ostatecznie wprowadzonego do ustawy zaopatrzeniowej.
Jak wskazywał, była to propozycja popierana przez rząd - tak str. 4, wypowiedź posła Arkadiusza Czartoryskiego, według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z dnia 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarie Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych, zwanego dalej "Zapisem".
Z kolei reprezentant rządu, przedstawiając wskazaną poprawkę, wskazywał m.in.: "Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie [...] wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta. Po rozważeniu tych argumentów proponujemy taki przepis, który został państwu przedłożony w poprawce nr 1." (str. 8 Zapisu – wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji – Jarosława Zielińskiego).
Jednocześnie - w trakcie dyskusji nad poprawką - osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby krótkotrwałej. Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano "Wyjaśniam, że nie chodzi [...] o okres między [...] 12 września 1989 a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa." (str. 16 Zapisu - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji – Jarosława Zielińskiego). Determinuje to wykluczenia wąskiego rozumienie wyjątku - odnoszenie go do służby kilku- czy kilkunastu miesięcznej. Ta wypowiedź nie pozwala także wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie krótkotrwałej służby odnosić wypada do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter krótkotrwałej w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Dodatkowo, osoby zabierające głos w imieniu projektodawcy - gdy zgłoszono poprawkę w toku prac w Komisjach – wskazywały na wyjątkowy charakter dodanej regulacji. Nie precyzowały jednakże, jakiego rodzaju przypadki miałaby ona obejmować - tak wypowiedź: "Zasadą więc jest stosowanie tych przepisów, a wyjątkiem będzie ich niestosowanie w stosunku do tych osób, które zostaną uznane za spełniające te przesłanki. [...] To nie jest łatwa sprawa. Mamy tego pełną świadomość. Trzeba jednak się z tym zmierzyć, bo rzeczywiście są sytuacje, które pani cytowała zresztą na ostatnim posiedzeniu. Były przykłady, które być może spełniały właśnie te przesłanki. Dziś pani przywoływała również inne przykłady. Ja nie mogę powiedzieć dzisiaj, czy one na pewno będą kwalifikowały się do art. 8a, ale być może o takie rzeczy chodzi, o takie sytuacje chodzi, ale one będą zawsze wyjątkiem od tej reguły, a regułą jest ograniczenie przywilejów dla tych, którzy służyli w organach totalitarnego państwa." (str. 16 Zapisu, wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji – Jarosława Zielińskiego), czy dalej: "jeżeli chodzi o szczególne przypadki, które pani już od paru dni przywołuje, to właśnie po to jest przyjęty dzisiaj zaproponowany w poprawce nr 1 przez nas art. 8a [...]" (str. 35 Zapisu).
W tej sytuacji zakres dodanego wyjątku należy zrekonstruować, odnosząc jego znaczenie do zakreślonego przez projektodawcę celu kompleksu regulacji, zawartych w całej Noweli.
Prawodawca wyrażał mianowicie wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienie uprawnień, nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy większość służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają niekwestionowane zasługi. Wniosek taki potwierdza także dodanie do projektu Noweli ust. 5 w art. 24a - na tym samym etapie prac w komisjach sejmowych, co rozważany art. 8a. Wyłączono nim generalnie stosowanie przepisów, prowadzących do obniżenia wypracowanych świadczeń, do rodzin pobierających renty po funkcjonariuszach, którzy stracili życie bądź zaginęli w związku z pełnieniem służby po 1990 roku.
Wobec powyższych uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych.
Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwało to 3 lata, wobec sumiennego pełnienia obowiązków w sumie blisko 28 lat, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Wykluczało to jego zdaniem zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ sformułował trafne stanowisko, że wnioskodawczyni rzetelnie pełniła obowiązki, co jak już zostało zaznaczone stanowi o wystąpieniu przesłanki zastosowania wyjątku – art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże wobec błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ przedwcześnie stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zasadnością wyłączenia art. 15c i 22a powołanej ustawy.
Tym samym organ naruszył przepis prawa materialnego stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Będzie też miał na względzie rozstrzygając w niniejszej sprawie, iż ustawodawca nie zacieśnił pojęcia szczególnego przypadku do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguły ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie mogą podlegać ochronie na równi z innymi prawami nabytymi.
Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej w szeregu przypadków służbę także ze szczególnym narażeniem zdrowia czy wręcz życia. Co wynika z dostępnych materiałów źródłowych, wolą prawodawcy było właśnie wykluczenie takich sytuacji a służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej do Noweli normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.