Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 38/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. L. S., zwanej dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

1. - Wnioskodawca - pismem z [...] sierpnia 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg służby, wskazując okresy jej pełnienia oraz zajmowane stanowiska; podkreślił, że jego służba przed 31 lipca 1990 r. była niewiele znacząca w wymiarze czasowym oraz funkcyjnym; z kolei swoje obowiązki i zadania po 12 września 1989 r. wykonywał bardzo dobrze; dowodem tego są liczne awanse, nagrody, opinie oraz odznaczenie "Złotym Krzyżem Zasługi" przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2003 roku; Wnioskodawca poinformował, że od [...] sierpnia 1972 r. do [...] lipca 1974 r. pracował w Biurze [...], w roli czysto technicznej, a nie decyzyjnej; nie podejmował też żadnych działań bezpośrednio i pośrednio przeciwko opozycji; Wnioskodawca nadmienił, że - wraz z przejściem do Urzędu Ochrony Państwa (dalej: "UOP") - otrzymał stanowisko kierownika [...], wielokrotnie awansował w hierarchii służbowej otrzymywał pochwały, nagrody i wyróżnienia w instytucjach, w których pracował - UOP i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "ABW") - okazywano mu ogromne zaufanie, oddelegowując na szkolenia i powierzając nowe obowiązki,
2. - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w ABW z dniem [...] maja 2014 r.; ma prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej,
3. - z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") z [...] maja 2017 r. - informacji o przebiegu służby - wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] sierpnia 1974 r. do [...] marca 1981 r. - 6 lat i 8 miesięcy; jego całkowity okres służby wynosił 29 lat, 9 miesięcy i 11 dni (od [...] sierpnia 1974 r. do [...] maja 2004 r.),
4. - kopie przekazanych przez IPN akt osobowych nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki pełniąc służbę po 12 września 1989 r.,
5. - z pisma Szefa ABW - z [...] lipca 2017 r.,
6. - wynika, że w trakcie służby Wnioskodawca miał jednokrotnie podwyższone uposażenie zasadnicze oraz wielokrotnie dodatek służbowy; awansowano go w stopniu służbowym oraz pozytywnie opiniowano; w dokumentacji wskazano, że byłego funkcjonariusza wyróżniono dwukrotnie nagrodą pieniężną oraz - w 2003 roku - "Złotym Krzyżem Zasługi"; odnosząc się do sposobu wykonywania zadań i obowiązków służbowych przez Wnioskodawcę w okresie służby w UOP i ABW stwierdzono, że - z opisanego przebiegu służby, ustalonego na podstawie akt osobowych - nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy; w dotyczących służby Wnioskodawcy materiałach nie ma dokumentów odnoszących się do wszczynania i prowadzenia wobec niego postępowań dyscyplinarnych, czy też postępowań karnych lub karno-skarbowych; nie ma również zaświadczeń, wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza,
7. - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:
8. 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz
9. 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

1. - przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),
2. - przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,
3. - pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),
4. - wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych,
5. - analizując przedmiotową sprawę wskazano, że całkowity okres służby Wnioskodawcy to 29 lat, 9 miesięcy i 11 dni; skoro pełnił on służbę na rzecz [...] przez 6 lat i 8 miesięcy to nie można jej określić jako krótkotrwałej; przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa - zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości okresu do całej służby) nie może być oceniony jako krótkotrwały (ponad 22%); ponad sześcioipółletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego; strona przez ten okres zaznajomiła się z pewnością dokładnie ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem; wobec tego Wnioskodawca nie spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej,
6. - odnosząc się do analizy przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zakwestionowano rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; podkreślono jednocześnie, że nie ma jakichkolwiek dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia; świadczenie emerytalne wypłacane Wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, ze. zm.); podkreślono, że służba w UOP czy ABW zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania jej pełnienia z narażeniem zdrowa i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; wskazano tam, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; tymczasem - z racji specyfiki samej służby - każdy funkcjonariusz UOP czy ABW spełniałby ów wymóg,
7. - argumenty Wnioskodawcy, dotyczące wysokiej odpowiedzialności, wzorowego wywiązywania się z obowiązków oraz otrzymywanych pochwał i wyróżnień - a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w UOP czy ABW - i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,
8. - analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadnia stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy; uprawnienie z art. 8a ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze zarzucono mylne uznanie przez organ braku możliwości zastosowania wyłączenia ogólnych zasad emerytalnych dla byłych funkcjonariuszy, przewidzianego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Błędna była konstatacja organu, jakoby okresu pracy Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa nie można było określić mianem krótkotrwałej służby. Nie uwzględniono także charakteru wykonywanych wówczas zadań a także zasług Wnioskodawcy w służbie na rzecz państwa demokratycznego.

Wniesiono o wyłączenie przez Sąd wobec Wnioskodawcy art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej na podstawie art. 8a tego aktu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Organ trafnie przywołał w sprawie jej istotne okoliczności faktyczne, w kontekście oceny czasu trwania służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne. W skardze podnoszono wprawdzie, że charakter wykonywanych w ramach służby na rzecz totalitarnego państwa zadań był szczególny, w tym przez pewien czas zadaniem Wnioskodawcy była archiwizacja wspomnień ([...]). Nie może mieć to jednak znaczenia dla oceny, czy ustawowo definiowana służba na rzecz [...], jako odbywana w określonych - enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - jednostkach miała charakter krótkotrwały. Ma to natomiast ewentualne znaczenie, gdy służba jest faktycznie krótkotrwała, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 8 ust. 1 zdanie wstępne danej ustawy. Szerzej o tym - w dalszej części uzasadnienia.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

1. - warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet
2. - dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko takiemu rozumieniu wskazanej regulacji przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Jego użycie wyklucza przyjęcie jakoby wolą prawodawcy mogło być uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłączenie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego, rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183).

Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ pogląd SN). Analogicznie, użycie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolę prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek.

Wobec takich uwarunkowań uzasadniona jest konstatacja, że sformułowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka - gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, że nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie formułowania "w szczególności") - jest wyrażonym przez prawodawcę expressis verbis jednym ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego. Treść całej normy (zestawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on - z woli prawodawcy - przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Sąd w tym składzie pragnie podkreślić, że wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z 17 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 670/19), 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1087/19), 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1221/19) czy z 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2062/19). Są one dostępne dla Wnioskodawcy na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (zwanej dalej jako "CBOSA").

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech przesłanek, nie przesądza o prawidłowym ich odkodowaniu. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia swobody orzekania lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy można wyłączyć ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie danego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18.

Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres 6 lat i 8 miesięcy może być potocznie określony jako krótkotrwały. Niewspółmiernie przewyższał bowiem okres służby na rzecz państwa totalitarnego (stanowił około 22% całego okresu służby). Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku", w rozpatrywanym przypadku określenie służby jako krótkotrwała jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęte przez organ, zawężające rozumienie tego pojęcia.

Mylnie wobec tego przyjęto orzekając w sprawie, jakoby służby na rzecz [...], gdy trwała 6 lat i 8 miesięcy, przy pełnieniu obowiązków prawie 30 lat, nie należało określić jako krótkotrwałej. Wykluczało to - zdaniem organu - zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Warunki tam wskazane muszą być bowiem spełnione łącznie.

Jednocześnie organ nie kwestionował, w świetle zgromadzonej dokumentacji, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie spełniono dwa warunki organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi przesłanka opisana przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii - przy mylnym uznaniu, jakoby nie był spełniony inny warunek - skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Uchybiono tym wymaganiu właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski, gdy miał on w danym zakresie istotne zasługi, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia [...].

Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą z 2016 roku rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli z 2016 roku, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych kontynuującej służbę osobie (tu w UOP i ABW - wobec uprzedniej służby w MSW).

Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za wyłączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu powołanego już prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Wa 670/19. Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia przy tym reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca. Poza oceną Sądu jest natomiast kwestia samej zasadności generalnego obniżenia uposażeń, w określonym przez prawodawcę zakresie.

Odnosząc wskazane ramy prawne do realiów rozpoznawanej sprawy wypada skonstatować, że ocena organu, jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, jako warunek wyłączenia zasad ogólnych, jest przedwczesna. Nie rozważono bowiem sprawy w jej istotnych aspektach, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu (tak art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.). Trzeba bowiem zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunku pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem UOP czy ABW - np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku - gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy - byłoby nieracjonalne. Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami.

Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że funkcjonariusz pełnił służbę z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne było istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt, jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń emerytalnych, czy wręcz samo ich pobieranie. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach oraz braku dodatków z tego tytułu. Wbrew ocenie organu, ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Nie ma to jednak kluczowego znaczenia w danej sprawie, gdzie Wnioskodawca nie podnosił wykonywania szczególnych – specyficznych dla danej służby – zadań, związanych z narażeniem życia lub zdrowia.

Samej z kolej realizacji odpowiedzialnych zadań i związanych z tym stanów psychicznych (np. stresy) nie można traktować jako okoliczności predysponującej do szczególnych przywilejów – tu wyłączenie ogólnych zasad świadczeń emerytalnych dla funkcjonariuszy. Dotyczy to bowiem wielu zawodów, przy założeniu rzetelnego wykonywania obowiązków. Z pewnością nie tego rodzaju zagrożenie dla życia lub zdrowia miał na uwadze prawodawca, określając szczególny warunek w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine ustawy zaopatrzeniowej.

Nie może być natomiast bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu skarżonego aktu, nadanie Wnioskodawcy w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego złotego krzyża zasługi. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (aktualnie opubl w Dz.U. z 2020 r., poz. 138): "Najwyższym wyróżnieniem zasług cywilnych i wojskowych położonych w czasie pokoju lub wojny dla chwały i rozwoju Rzeczypospolitej Polskiej są ordery i odznaczenia". Natomiast, przykładowo - co wynika z art. 16 ust. 1 tej ustawy: "[...} Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.". Wymaga wyjaśnienia przez organ, jakie były kryteria przyznania określonego odznaczenia na dzień, gdy uzyskał je Wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być obojętne w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej określenia szczególnie uzasadniony przypadek, np. tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danej regulacji. W kontekście danego warunku nie mogą pozostawać a priori bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym podnoszony w skardze charakter wykonywanych zadań. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. Organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego. W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do ponoszonych przez Wnioskodawcę kwestii szczególnych warunków pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie sposób natomiast a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Prowadziło to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił żądania Wnioskodawcy orzeczenia przez Sąd o włączeniu stosowania wobec niego art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wykracza to bowiem poza kompetencje Sądu. W sprawie nie mógł natomiast znaleźć zastosowania art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zobowiązanie do wydania aktu o określonej treści. Kompetencja Sadu w danym zakresie nie dotyczy bowiem kontroli legalności decyzji uznaniowych - tak użycie we wskazanej regulacji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej sformułowania "może".

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni natomiast ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu (tak art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).