Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęta została decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (zwanego dalej: "Prezesem Agencji") z dnia [...] stycznia 2019 r. o numerze [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
A. Z. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Dyrektora Oddziału z wnioskiem z dnia 30 maja 2016 r. o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Oświadczył, iż jest żołnierzem służby stałej, pełni służbę w miejscowości W. i posiada rodzinę składającą się z żony i małoletniego dziecka.
Pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. poinformowano Skarżącego, iż jego wniosek został ujęty z data wpływu [...] czerwca 2016 r. i aktualnie znajduje się na 470 pozycji żołnierzy uprawnionych do 4 norm powierzchni użytkowej podstawowej.
Pismem z dnia 27 lipca 2018 r. poinformowano Skarżącego, iż zaistniała możliwość realizacji jego prawa do zakwaterowania poprzez przydział kwatery nr [...] usytuowanej w budynku przy ul. [...] w miejscowości W. Oświadczeniem z dnia 7 sierpnia 2018 r. Skarżący nie wyraził zgody na przydzieleniu mu kwatery nr [...] usytuowanej w budynku przy ul. [...] w miejscowości W. Kolejnym pismem z dnia 12 września 2018 r. poinformowano Skarżącego, iż zaistniała możliwość realizacji jego prawa do zakwaterowania poprzez przydział kwatery nr [...] usytuowanej w budynku przy ul. [...] w miejscowości W. Wskazano przy tym, iż niewyrażenie zgody na przyjęcie wskazanej kwatery może być podstawą do umorzenia prowadzonego postępowania, co nie spowoduje negatywnych konsekwencji w postaci utraty prawa do zakwaterowania, jednakże złożony wniosek zostanie usunięty z rejestru osób oczekujących na przydział.
Jednocześnie pismem z tego samego dnia zawiadomiono Skarżącego – na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.) – o wszczętym na wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. postępowaniu administracyjnym w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.
Skarżący złożył w dniu 24 września 2018 r. oświadczenie o niewyrażeniu zgody na przydzielenie mu kwatery nr [...] usytuowanej w budynku przy ul. [...] w miejscowości W. W uzupełnieniu zwrócił się z prośbą o czasowe wstrzymanie przydzielenia mu lokalu i jednoczesne pozostawienie jego wniosku w rejestrze osób oczekujących na przydział, motywując prośbę względami osobistymi.
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. o numerze [...] Dyrektor Oddziału umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na wniosek Skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Skarżącemu zaproponowano kwaterę odpowiadającą 4 normom powierzchni użytkowej podstawowej, która znajduje się w miejscowości pełnienia służby, mimo tego złożył on oświadczenie, że nie jest zainteresowany przydziałem tej kwatery. Dyrektor Oddziału powołał się następnie na przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o zakwaterowaniu") wskazując, iż przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego wymaga wyrażenia zgody przez żołnierza. Zdaniem organu, brak takiej zgody uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność ta z kolei wiąże się z trwałym i ostatecznym zastojem postępowania, co prowadzi do jego umorzenia.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym, w przypadku rezygnacji z realizowania prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery, organ nie może wydać decyzji merytorycznej w sprawie. W takiej sytuacji prawidłowe jest umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału, zarzucając działanie sprzeczne z art. 7a k.p.a., jak również bezpodstawne zastosowanie art. 105 k.p.a. (omyłkowo oznaczonego jako art. 150). Zdaniem Skarżącego, decyzja jest dla niego niekorzystna, bowiem skutkuje usunięciem go z długiej listy oczekujących na przydział. Wskazał przy tym, iż w oświadczeniu z dnia [...] września 2018 r. wyraził potrzebę przyjęcia lokalu, jednakże w późniejszym terminie. W jego ocenie nie powoduje to bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ponowił argumentację prezentowaną w całym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. W myśl art. 21 ust. 2 tej ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: (1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; (2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; (3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Jednocześnie, stosowanie do art. 21 ust. 3 ustawy, żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2.
Z kolei w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu, na jego wniosek poświadczony przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę wojskową, dyrektor oddziału regionalnego właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową, wydaje decyzję o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Przy czym, stosowanie do przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu, w przypadku zaistnienia możliwości przydziału żołnierzowi zawodowemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, dyrektor oddziału regionalnego informuje o tym żołnierza i za jego zgodą wyrażoną na piśmie, przydziela kwaterę albo inny lokal mieszkalny.
Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawała okoliczność, iż Skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału z wnioskiem o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Nie jest również sporne, iż po złożeniu wniosku dwukrotnie zaistniała możliwość przydziału Skarżącemu kwatery, o czym był on informowany przez Dyrektora Oddziału w pismach: z dnia 27 lipca 2018 r. oraz z dnia 12 września 2018 r. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się również dwa oświadczenia, złożone przez Skarżącego w dniu 7 sierpnia 2018 r. (k. 14 akt adm.) i w dniu 24 września 2018 r. (k. 20 akt adm.) o niewyrażeniu zgodny na przydzielenie mu zaproponowanych kwater.
Spór między stronami sprowadza się natomiast do tego, czy niewyrażenie zgody na przydzielenie kwatery powoduje, że postępowanie z wniosku staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, jak twierdzą działające w sprawie organy, czy też – jak wywodzi to Skarżący – wola przyjęcia kwatery, jednakże w późniejszym terminie, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania wywołanego wnioskiem.
W tak zakreślonym sporze, Sąd przyznał rację organom.
Wskazać należy, iż wniosek Skarżącego zainicjował postępowanie administracyjne o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Ustawa o zakwaterowaniu wyraźnie wskazuje, iż przydział następuje w drodze decyzji właściwego dyrektora oddziału regionalnego (art. 24 ust. 1), jednakże jej wydanie musi zostać poprzedzone, po pierwsze – poinformowaniem zainteresowanego o możliwości przydziału, a po drugie – wyrażeniem zgody przez żołnierza na przydział (art. 24 ust. 4).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarżący został prawidłowo poinformowany o kwaterach, które odpowiadały 4 normom powierzchni użytkowej podstawowej, jak również znajdowały się w miejscowości pełnienia służby, tj. w Warszawie, mimo tego nie wyraził zgody na przydział mu żadnej z zaproponowanych kwater.
Skoro zatem wydanie decyzji o przydziale uzależnione jest od zgody żołnierza, to rację mają działające w sprawie organy, iż niewyrażenie takiej zgody powoduje brak materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji o przydziale. W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy staje się prawnie niedopuszczalne, bowiem wyrażenie zgody przez żołnierza jest jej elementem konstytutywnym. Sąd w składzie orzekającym podziela w tej mierze pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 2215/13, zgodnie z którym, odmowa przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania o przydział.
W konsekwencji stwierdzić należało, iż Dyrektor Oddziału był uprawniony do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącego – z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a., którego Skarżący upatruje w tym, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem nadal przejawia on wolę przyjęcia lokalu, jednakże w późniejszym terminie, Sąd wskazuje, iż ustawa o zakwaterowaniu nie przewiduje takiej konstrukcji. Z przepisu art. 24 ust. 4 wyraźnie wynika bowiem, że organ informuje wnioskodawcę wówczas, gdy "zaistnieje" możliwości przydziału. Jeśli zainteresowany nie wyraża zgody na przyjęcie kwatery to organ nie może wydać merytorycznej decyzji o przydziale, a tym samym staje się uprawniony by zakończyć postępowanie wywołane wnioskiem poprzez jego umorzenie. Zaznaczyć przy tym wyraźnie należy, iż Sąd jest uprawniony do kontroli niniejszego postępowania wyłącznie w świetle regulacji normatywnych.
Natomiast poza jego kontrolą pozostają kwestie pozasystemowe, związane z praktyką umieszczania wnioskodawców w rejestrze osób oczekujących na przydział, w szczególności w świetle informacji udzielonej przez pełnomocnika organu do protokołu rozprawy, zgodnie z którą, organ informuje o możliwości przydziału lokali tak długo, aż nie wyczerpie się dostępna "pula". W konsekwencji badaniem Sądu było objęte jedynie to, czy postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z prawem i czy Dyrektor Oddziału był uprawniony do jego umorzenia. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący został w dniu 12 września 2018 r. zawiadomiony, iż wszczęte zostało na jego wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. postępowanie administracyjne, a jednocześnie poinformowany zarówno o możliwości realizacji jego prawa do zakwaterowania poprzez przydział kwatery nr [...] usytuowanej w budynku przy ul. [...] w miejscowości W., jak również o skutkach odmowy wyrażenia zgody na jego przyjęcie. W konsekwencji zarzut nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Przede wszystkim Skarżącemu nie zostało – co do zasady – odebrane ani ograniczone prawo do zakwaterowania realizowane poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a ponadto nie można było stwierdzić, by w sprawie ujawniły się wątpliwości co do treści normy prawnej, o których mowa w tym przepisie. Niezależnie od tego, iż Skarżący nie wskazał, o jakie wątpliwości w jego mniemaniu chodzi, to podkreślić należy, iż chodzi tutaj jedynie o "wątpliwości co do prawa", których nie da się usunąć przy pomocy standardowych metod wykładni.
Sąd nie dostrzegł również by w sprawie naruszono przepisy postępowania. Dyrektor Oddziału w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaś wydane w sprawie decyzje zawierają wszystkie niezbędne elementy i nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).