Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec L.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
L.K. wnioskiem z [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby, wskazując, że w 1988 r. złożył podanie o przyjęcie do służby w ówczesnej Milicji Obywatelskiej, lecz mimo to został przyjęty do Służby Bezpieczeństwa. Przyjęty [...] czerwca 1988 r. do Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa, wnioskodawca został skierowany do Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z uwagi na braki kadrowe we wskazanej komórce organizacyjnej. Podkreślił, że pomimo zdania egzaminów wstępnych do Wyższej Szkoły [...] w [...] zrezygnował z podjęcia w niej nauki. Postanowił również jak najszybciej opuścić szeregi Służby Bezpieczeństwa ze względu na jej polityczny charakter. Zaznaczył, że w Służbie Bezpieczeństwa przepracował 1 rok, 7 miesięcy i 3 dni, będąc cały czas w okresie służby przygotowawczej i bez przeszkolenia zawodowego.
Następnie służąc dla wolnej Polski realizował zadania służbowe w sprawach przeciwko zorganizowanej przestępczości narkotykowej, kryminalnej i gospodarczej, w tym przeciwko grupom przestępczym o charakterze zbrojnym oraz producentom i handlarzom broni palnej. Podniósł, że za każdym razem czynności te mogły skutkować realnym zagrożeniem dla jego życia i zdrowia.
W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji [...] czerwca 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.
Z pisma z 23 marca 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] czerwca 1988 r. do [...] stycznia 1990 r., tj., 1 rok, 7 miesięcy i 3 dni. Całkowity okres służby wynosi 19 lat, 1 miesiąc i 1 dzień.
Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby L.K. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.
Komendant Główny Policji w piśmie z [...] grudnia 2017 r. poinformował, że były funkcjonariusz po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą pozytywne oceny służby zawarte w opiniach służbowych oraz we wnioskach o mianowanie na wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Jednocześnie wskazano, że wnioskodawca został uznany winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na wprowadzeniu w błąd przełożonego lub innego policjanta, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę służbie, policjantowi lub innej osobie, za co został ukarany karą nagany. Ponadto poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Zaznaczył, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednak nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu okresu służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.
Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba".
W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.
Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych Minister odkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.
Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w zakresie takich właśnie zadań, jak i gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy zdaniem organu oceniać jako czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Wykonywanie obowiązków w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie przesądzał, że w danej sprawie został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".
W przedmiotowej sprawie nie została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. krótkotrwałe pełnienie służby, o której mowa w art. 13b ustawy. Całkowity okres pełnionej przez L.K. służby wynosi 19 lat, 1 miesiąc i 1 dzień. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 1 roku, 7 miesięcy i 3 dni. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długość tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunek długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister wskazał, że Komendant Główny Policji nie dokonał oceny rzetelności wykonywania przez stronę zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Wśród dokumentów zawierających pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe znajduje się również informacja, że wymieniony został uznany winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, za co został ukarany karą dyscyplinarną nagany. Okoliczności te mogą poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy.
W przekazanym materiale brak jest dokumentów potwierdzających możliwość udziału w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Ponadto organ zauważył, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.).
Organ wyjaśnił, że wskazane we wniosku strony orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające niezdolność do dalszego pełnienia służby, a także zaliczające go do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, nie jest tożsame z poświadczeniem, że jego służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Narażenie zdrowia i życia musi odnosić się do kalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby.
Z informacji dotyczącej przebiegu służby sporządzonej w Biurze Kadr, Szkolenia i obsługi prawnej Komendy Głównej Policji wynika również, że L.K. w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe wskazuje, że służba pełniona przez wnioskodawcę nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa, jak i osiągniecia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a tej ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.K. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2019 r. [...] wnosząc o jej uchylenie, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w sprawie i zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania, w szczególności poprzez pominięcie istotnych okoliczności dotyczących przebiegu jego służby, a także art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez uznanie, że pełniona służba nie miała przymiotu krótkotrwałości oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.
Skarżący wskazał, że organ w żaden sposób nie odniósł się do wniosków dowodowych złożonych w toku postępowania oraz ich uzasadnienia. Całkowicie też pominął przedstawione dowody zarówno we wniosku, jak też wniosku dowodowym dotyczącym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych, ciężaru gatunkowego prowadzonych spraw z uwzględnieniem pełnienia służby z narażeniem dla życia i zdrowia oraz ponadprzeciętnego zaangażowania w obowiązki służbowe. Zaznaczył, że przy zbieraniu materiału dowodowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji korzystał jedynie z archiwów IPN, a nie wskazanych przez niego dowodów. Tak przedstawiony opis jego służby jest stronniczy, a dowody zostały celowo pominięte.
L.K., odnosząc się do zatartej kary dyscyplinarnej w postaci nagany, wyjaśnił, że żaden system emerytalny nie uzależnia wysokości emerytury od jakiejkolwiek kary dyscyplinarnej, gdyż takie pojęcie nie istnieje w powszechnie obowiązującym systemie prawnym. Konsekwencją tej zatartej kary, gdy pozostawał w służbie było obniżenie mu o 20% nagrody rocznej (tzw. trzynastki) oraz obniżenie o 20% dodatku służbowego. Dodatkowo wskazał, że jeszcze przed wszczęciem przeciwko mu postępowania dyscyplinarnego (wszczęto [...] lutego 2006 r.) delegowano go do służby w [...], uzasadniając to koniecznością wzmocnienia zasobów kadrowych z uwagi między innymi na ciężar gatunkowy prowadzonych spraw. W związku z tym jakiekolwiek konsekwencje zatartej z mocy prawa jednostkowej kary dyscyplinarnej nie mogą się rozciągać poza okres pełnienia służby i powoływanie się na ten fakt jest nadużyciem.
Zdaniem skarżącego spełnił oba warunki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem:
- a) jego służba przed 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", gdyż trwała 1 rok, 7 miesięcy i 3 dni, co stanowi zaledwie 7,51% (nawet przyjmując argumentację Ministra 8,29%) łącznego okresu jego służby pełnionej także po 31 lipca 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski,
- b) jego całkowity okres służby to 21 lat i 24 dni, a nie jak błędnie podał organ 19 lat, 1 miesiąc i 1 dzień, gdyż pominięto okres służby wojskowej, który z mocy prawa jest wliczany do okresu służby,
- c) po 12 września 1989 r. powierzone mu zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, o czym świadczą dokumenty z przebiegu służby zgromadzone także w aktach osobowych, a zwłaszcza: mianowania na wyższe stopnie i stanowiska służbowe, pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie przyznawany zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, nagrody pieniężne za realizowane sprawy, ukończenie kursu oficerskiego w Wyższej Szkole [...] w [...] z wyróżnieniem, list gratulacyjny, pełnienie służby w ponadnormatywnym wymiarze godzin, realizacja zadań służbowych w sprawach przeciwko zorganizowanej przestępczości narkotykowej, kryminalnej, ekonomicznej w tym grupom przestępczym o charakterze zbrojnym oraz producentom i handlarzom broni palnej. W jego ocenie za każdym razem czynności te mogły skutkować realnym, szczególnym oraz ponadprzeciętnym zagrożeniem dla jego życia i zdrowia, jak i też jego rodziny (wirusy: HIV i HCV). Zaznaczył, że w trakcie pełnienia służby był narażony na stres, nieregularny tryb życia, dojeżdżał do miejsca pełnienia służby z [...] do [...] (około 80 km w jedną stronę, do 2 godzin jazdy). Służbę zakończył [...] czerwca 2007 r., odchodząc na emeryturę z III grupą inwalidzką pozostającą w związku z pełnieniem służby. Wszystko to spowodowało powstanie choroby nadciśnieniowej z zajęciem mięśnia sercowego, którą wykryto w 2006 r. i skutkowało orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z [...] lutego 2007 r. o niezdolności do dalszego pełnienia służby.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.
Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej i rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej.
Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten zawiera przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem przesłanek krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".
Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".
Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba L.K. przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącego, w tym na rzecz totalitarnego państwa, nie stwierdził, czy w sprawie ziściła się przesłanka z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu okres 1 roku, 7 miesięcy i 3 dni służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 19 lat, 1 miesiąc i 1 dzień, nie wyklucza możliwości uznania jej za służbę krótkotrwałą. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości.
Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez ponad 2 lat, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego. Jest to okres marginalny, epizodyczny, pomijalny na tle służby pełnionej przez ponad 2 dekady.
Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.
Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby L.K., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. wynika, że skarżącemu wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także kilkukrotnie nadawano wyższy stopień służbowy. Jednocześnie wskazano, że skarżący został uznany winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na wprowadzeniu w błąd przełożonego lub innego policjanta, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę służbie, policjantowi lub innej osobie, za co został ukarany karą nagany.
Ponadto poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.
W ocenie Sądu narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko narażenie zdrowia i życia.
Organ (w konsekwencji uznania, że L.K. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć funkcjonariusza w służbie, mimo, że podnoszono pewne okoliczności dotyczące tej służby, tj. stałe awansowanie, premiowanie, nagradzanie pieniężne, nienaganny przebieg służby.
Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Analogicznie nie jest również konieczne wykazywanie działań z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia.
Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
Odnosząc się do kwestionowania przez organ rzetelności wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych po 12 września 1989 r. wobec ukarania go karą nagany należy stwierdzić, że z akt sprawy nie wynika, by kara miała związek z nierzetelnym wykonywaniem obowiązków służbowych.
Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.
Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji w oparciu o art. 145 § 1a P.p.s.a. wyłączającej wobec niego stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej należy wskazać, że powołany wyżej przepis art. 145 § 1a nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych. Taki zaś charakter ma zaskarżona decyzja.
Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien dokonać wyczerpującej oceny służby skarżącego pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby L.K., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, ale też i charakter pełnionej służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.