Uzasadnienie
K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opinię służbową z dnia [...] listopada 2013 r. sporządzoną przez Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w O. za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] listopada 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W świetle art. 5 pkt 2 ppsa sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.
Dokonanie oceny decyzji utrzymującej w mocy opinię służbową dotyczącą konkretnego funkcjonariusza, zwłaszcza w świetle uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, uprawnia do wskazania, że nie należy ona do form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ppsa poddanych kognicji sądu administracyjnego.
W doktrynie prawa administracyjnego przez materialne pojęcie decyzji administracyjnej rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa. W ujęciu procesowym jest to akt, który kończy prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne.
Decyzja wydawana w następstwie rozpatrzenia odwołania od okresowej opinii służbowej nie posiada tych cech. Opiniowanie okresowe funkcjonariuszy Policji stanowi w istocie ocenę bezpośredniego przełożonego, w której przełożony analizuje wywiązywanie się przez podwładnego z poszczególnych obowiązków służbowych oraz przydatność na zajmowanym stanowisku, a także perspektywy awansu. Ocena ta stanowi podstawę do określenia dalszego przebiegu służby podwładnego. Powyższe wskazuje, że opiniowanie służbowe związane jest z podległością służbową w rozumieniu art. 5 pkt 2 ppsa, stanowi zatem akt wewnętrzny – taki, który kierowany jest do podmiotu znajdującego się w strukturze organu wydającego akt, pozostającego w stosunkach zależności służbowej i osobowej tego organu (w stosunku do podlegającego funkcjonariusza). Opinia służbowa funkcjonariusza nie może zatem być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej.
Opinia służbowa nie jest dokonywana w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, sama również nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych. Niewątpliwie opinia może w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową funkcjonariusza, np. wpływać na awans, uprawnienia do określonych świadczeń, jak również na trwanie stosunku służbowego. Jednakże powyższe konsekwencje nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz dalszych działań przełożonych, podejmowanych w odrębnych postępowaniach (uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 3/11)
Dodać również należy, że opinia służbowa nie rozstrzyga sytuacji prawnej adresata, chociaż może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy nie zaś oświadczenie woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną i nie jest nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego (por. uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/11).
W związku z tym, że postępowanie opiniujące funkcjonariusza policji jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur policji, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest możliwa kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie opinii służbowej.
W związku z powyższym skarga wniesiona na opinię służbową, niemieszczącą się w podanym wyżej zakresie określonym przez art. 3 ppsa, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.