Uzasadnienie
P. K. w dniu 31 lipca 2019 r. (data wpływu wniosku do organu) zwróciła się do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem o udzielenie jej pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony.
Wnioskodawczyni podała, że w połowie lipca 2019 r. przeprowadziła się do [...] z [...] i wynajęła część mieszkania przy ul. [...], ale koszty wynajmu są tak duże, że nie jest w stanie ich pokrywać. P. K. wyjaśniła, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz że w okresie od [...] września 2017 r. do [...] lipca 2019 r. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w zakładzie Szpitale [...] Sp. z o.o. (z załączonego do wniosku zaświadczenia pracodawcy z [...] lipca 2019 r. wynika, że P. K. w ostatnich 6 miesiącach poprzedzających wydanie zaświadczenia tj. styczeń- czerwiec 2019 r. uzyskała łączny dochód podlegający opodatkowaniu w wysokości 14 621 zł.). W załączonym do wniosku oświadczeniu o stanie majątkowym wnioskodawczyni wskazała, że nie posiada żadnych nieruchomości, jak i składników mienia ruchomego i zasobów pieniężnych.
W piśmie z 5 września 2019 r. P. K. wyjaśniła, że obecnie (od września) zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z dołączonej do pisma umowy najmu lokalu mieszkalnego z [...] sierpnia 2019 r. zawartej z osobą prywatną wynika, że wnioskodawczyni jest najemcą jednego pokoju w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] (o pow. mieszkalnej 11,0 m2).
W piśmie z 11 września 2019 r. wnioskodawczyni podała, że ma ograniczone prawa rodzicielskie wobec swojego małoletniego syna, który obecnie przebywa w "placówce w [...]" (ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...], wynika, że ojca małoletniego syna wnioskodawczyni pozbawiono władzy rodzicielskiej nad dzieckiem, natomiast P. K. ma ograniczoną władzę rodzicielską nad synem, który został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej).
Pismem z 20 września 2019 r. organ zwrócił się do skarżącej o złożenie deklaracji o wysokości dochodów według załączonego wzoru oraz udokumentowanie struktury i powierzchni zajmowanego lokalu, informując stronę, że stosownie do § 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, niezłożenie dokumentów może stanowić podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej.
W dniu 31 października 2019 r. (data wpływu) P. K. przedłożyła w organie deklarację o wysokości dochodów z 28 października 2019 r. obejmującą okres od stycznia do czerwca 2019 r. oraz informację o zajmowanym lokalu.
W piśmie z 4 maja 2020 r. (doręczonym P. K. w dniu 22 maja 2020 r.) organ administracji wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku z 31 lipca 2019 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu miasta, m. in. poprzez złożenie aktualnej deklaracji o wysokości dochodów jej gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia deklaracji, zaświadczenia z Urzędu Skarbowego informującego o rozliczaniu od co najmniej 2 lat podatku dochodowego od osób fizycznych na terenie [...], informacji dotyczącej aktualnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i społecznej oraz struktury i powierzchni lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] z wyszczególnieniem każdego pomieszczenia w lokalu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. Organ pouczył P. K. o treści § 32 ust. 8 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz.
Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836 i Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 5791) oraz podał, że w przypadku zaistnienia przeszkód w dostarczeniu dokumentów z powodu epidemii w wyznaczonym terminie należy powiadomić o zaistniałych przeszkodach (drogą pisemną, e-mailową lub telefoniczną).
Skarżąca, w odpowiedzi na powyższe pismo, w piśmie z 20 czerwca 2020 r. oświadczyła, że złożyła kompletny wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej. P. K. dodała, że od marca 2020 r. nie pracuje i nie stać ją na dalszy wynajem pokoju.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] października 2020 r. podjął uchwałę (nr [...]) o odmowie zakwalifikowania P. K. do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu. W jej podstawie prawnej organ powołał się na § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr XX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 oraz Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 13139) oraz § 35 ust. 1 w związku z § 4, § 7 ust. 1 w związku z § 7 ust. 3 pkt I oraz § 32 ust. 8 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.
W uzasadnieniu uchwały Zarząd Dzielnicy [...] podał m. in., że wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie przedłożyła dokumentów i oświadczeń wskazanych w piśmie z 4 maja 2020 r. (ani nie poinformowała o przeszkodach uniemożliwiających ich dostarczenie), które były niezbędne do ustalenia, czy spełnia warunki do uzyskania pomocy mieszkaniowej, określne w uchwale mieszkaniowej.
Organ podał, że zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały, warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, w przypadku zamieszkiwania w lokalu jednej osoby, wynoszą nie więcej niż 7 m2 powierzchni mieszkalnej. Według § 7 ust.3 uchwały, jeżeli część lokalu zajmowana jest przez osoby niespokrewnione z gospodarstwem domowym wnioskodawcy i prowadzące odrębne gospodarstwa domowe, to przy obliczaniu powierzchni liczy się wyłącznie powierzchnię wynajmowaną przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy o ile wnioskodawca co najmniej od 2 lat zamieszkuje w tej części lokalu na podstawie odrębnej umowy i przez ten czas rozlicza podatek dochodowy od osób fizycznych w urzędzie skarbowym na terenie Miasta, bez względu na to czy osiąga dochód.
Wnioskodawczyni nie dostarczyła dokumentów poświadczających rozliczanie podatku dochodowego od osób fizycznych w urzędzie skarbowym na terenie Miasta, zatem nie można w rozpatrywanej sprawie zastosować kryterium metrażowego, o którym mowa w § 7 ust. 3 cyt. uchwały.
Ponadto wobec nieudokumentowania dochodów (wnioskodawczyni nie dostarczyła deklaracji i innych dokumentów dotyczących dochodu, nie złożyła wymaganych oświadczeń i dokumentów), organ nie ma możliwości ustalenia łącznego średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego wnioskodawczyni w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia deklaracji, a tym samym ustalenia, czy P. K. spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w przepisie § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 uchwały, do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
P. K. w piśmie z 21 listopada 2020 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2020 r. (nr [...]) o odmowie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu.
Skarżąca podniosła, że w lipcu 2019 r. złożyła do organu kompletny wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Jej wniosek został zweryfikowany "pod względem merytorycznym i formalnym" przez wieloletniego pracownika Urzędu Miasta. Zdaniem skarżącej, nie było zatem podstaw do wzywania jej (w maju 2020 r.) o dodatkowe dokumenty. P. K. dodała, że wielokrotnie informowała pracowników Urzędu Miasta jak i Burmistrza Dzielnicy o swojej trudnej sytuacji życiowej i konieczności niezwłocznego przyznania jej lokalu. Mimo to nadal nie ma mieszkania i musi je wynajmować, mimo że nie stać ją na to.
Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 24 grudnia 2020 r. P. K. ponownie podkreśliła, że przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty już w momencie złożenia wniosku w lipcu 2019 r. Fakt, że złożyła kompletne dokumenty potwierdził zresztą wieloletni pracownik organu w momencie ich przyjmowania. Mimo to, przedłożyła dodatkowo deklarację o wysokości dochodów oraz o wielkości wynajmowanego lokalu.
W piśmie procesowym z 19 lipca 2021 r. ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu podtrzymał wszystkie twierdzenia i wnioski zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym skarżącej z 24 grudnia 2020 r. Jednocześnie podkreślił, że P. K. w lipcu 2019 r. złożyła kompletny wniosek o najem lokalu mieszkalnego w oparciu o uregulowania zawarte w uchwale Rady m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. (nr LVIII/1751/2009) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ zwlekał z rozpatrzeniem wniosku i z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, aż w końcu 4 maja 2020 r. wezwał P. K. do uzupełnienia jej wniosku, powołując się na uregulowania "nowej" uchwały Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. (nr XXIII/669/2019) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, która weszła w życie 1 marca 2020 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ stosując wobec P. K. uregulowania "nowej" uchwały dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez złamanie jednej z naczelnych zasad praworządności, tj. zasadę zakazu rektroakcji. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ dopuścił się również naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP.
Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że "nowa" uchwała nie precyzuje przepisów intertemporalnych, które miałyby zastosowanie do stanu faktycznego, w którym znalazła się skarżąca. Co więcej, organ wzywając P. K. do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji także nie wskazał przepisów przejściowych "nowej uchwały" stanowiących podstawę tego wezwania. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o najem lokalu mieszkalnego § 7 ust. 3 pkt 1 "nowej" uchwały nie miał zastosowania, a więc skarżąca nie była zobligowana do wykazania, że rozlicza podatek dochodowy od osób fizycznych w urzędzie skarbowym na terenie [...].
Mimo to, w celu potwierdzenia, że P. K. spełnia wszystkie wymogi – również z "nowej" uchwały – pełnomocnik skarżącej załączył deklarację PIT-37 wypełnioną przez skarżącą oraz zaświadczenia dotyczące jej zameldowania na pobyt czasowy w [...], z których wynika, że działalność życiowa skarżącej jest skoncentrowana na terenie [...].
W piśmie procesowym z 25 lipca 2021 r. skarżąca wskazała, że wbrew zapisom zawartym w umowie najmu lokalu przy ul. [...] zawartej do [...] września 2021 r., właścicielka mieszkania próbuje ją niezgodnie z prawem wyrzucić z lokalu przed zakończeniem umowy. W związku z powyższym, P. K. podkreśliła, że nie ma gdzie mieszkać, a postępowanie w przedmiocie przydzielenia jej lokalu mieszkalnego toczy się już drugi rok.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
Zaskarżoną przez P. K. uchwałą Zarząd Dzielnicy [...] odmówił skarżącej zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu z uwagi na fakt, że nie przedłożyła dokumentu poświadczającego rozliczanie podatku dochodowego od osób fizycznych w urzędzie skarbowym na terenie [...] (7 ust. 3 uchwały) oraz deklaracji o wysokości uzyskiwanych dochodów, niezbędnej do ustalenia średniego miesięcznego dochodu jej gospodarstwa domowego.
Organ odwołał się do § 32 ust. 8 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w myśl którego niezłożenie oświadczeń i dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Skarżąca podniosła natomiast, że w lipcu 2019 r. złożyła wszystkie wymagane dokumenty. Jej zdaniem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, organ nie miał podstaw do żądania od niej wykazania, że rozlicza podatek dochodowy od osób fizycznych w urzędzie skarbowym na terenie [...]. Argumentowała, że § 7 ust. 3 pkt 1 "nowej" uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., który przewiduje obliczanie powierzchni zajmowanego lokalu na "preferencyjnych" zasadach, pod warunkami określonymi w tym przepisie, nie obowiązywał w dniu złożenia przez nią wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej (uchwała weszła w życie z dniem 1 marca 2020 r.), a ponadto uchwała nie zawiera przepisów przejściowych, które wskazywałby, że ciąży na niej obowiązek złożenia spornego dokumentu.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest więc przede wszystkim dopuszczalność zastosowania przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisów "nowej" uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., która weszła w życie po złożeniu przez skarżącą wniosku o udzielenie jej pomocy mieszkaniowej. Nie budzi raczej wątpliwości fakt, że "nowa" uchwała nie precyzuje przepisów intertemporalnych, które miałyby zastosowanie do stanu faktycznego, w którym znalazła się skarżąca.
Należy podkreślić, że w takiej sytuacji, w razie braku przepisów przejściowych, zastosowanie określonego przepisu prawnego w sprawie, która zastała wszczęta przed jego wejściem w życie nie zawsze uzasadnia zarzut naruszenia zasady lex retro non agit, przede wszystkim dlatego, że ta zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Sens zakazu działania prawa z mocą wsteczną sprowadza się do ochrony adresatów nowego prawa przed negatywnymi skutkami zmiany prawa, wyrażającymi się nieprzewidzianym, następującym niejako z zaskoczenia, pogorszeniu sytuacji prawnej podmiotów, do których to nowe prawo ma mieć zastosowanie. A więc zmiany prowadzącej do naruszenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych i zaufania obywatela do państwa.
Jeżeli jednak sam prawodawca wyraźnie nie rozstrzyga problemów intertemporalnych, to nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Stąd też w orzecznictwie konstytucyjnym i sądowym przyjmuje się, że w razie braku przepisów przejściowych, z założenia mających na celu łagodzenie skutków zmiany prawa, w procesie stosowania prawa dopuszczalne jest przyjęcie jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (np. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04, OTK 2005, Nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).
Przyjęcie przez organ stosujący prawo jednej z tych zasad rozstrzygających kwestie intertemporalne wymaga wobec tego rozważenia okoliczności konkretnej sprawy, w tym oceny skutków, jakie może wywołać przyjęcie jednej z nich.
Zdaniem Sądu organ nie rozważył należycie wszystkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania przepisów (o charakterze materialnym) "starej" albo "nowej" uchwały. Zastosował, nie podając uzasadnienia, przepisy § 7 ust. 1 i 3 "nowej" uchwały, a nie przepis § 4 uchwały z 2009 r.
To uchybienie o charakterze procesowym, niemniej mogącym prowadzić również do naruszenia prawa materialnego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżąca nie dopełniła obowiązku przedstawienia na wezwanie organu aktualnej deklaracji o wysokości dochodów jej gospodarstwa domowego. Pomoc mieszkaniowa w postaci najmu lokalu jest warunkowana sytuacją dochodową wnioskodawcy, co wynika z art. 21 b ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 172).
W związku z tym wnioskujący o pomoc powinien złożyć deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, uzyskanych w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie deklaracji, która powinna być złożona wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy, powinna zatem dokumentować aktualne, istotne dla wydania rozstrzygnięcia dochody wnioskodawcy. Za gwarancję realizacji tej zasady oceny realnej sytuacji dochodowej wnioskodawcy na podstawie aktualnych jego dochodów mają służyć określone w § 31 ust. 6 uchwały z 5 grudnia 2019 r. kompetencje organu do wezwania wnioskodawcy do złożenia aktualnej deklaracji o wysokości dochodów. Skoro wykazanie się odpowiednim poziomem dochodów jest warunkiem udzielenia pomocy mieszkaniowej, zgodnie z § 31 ust. 7 i 8 tej uchwały niezłożenie takiej deklaracji może stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Sąd nie ma wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania w tej sprawie przepisów § 31 ust. 6, 7, i 8 "nowej" uchwały, jako że są to regulacje procesowe, a takie, w razie braku odmiennego uregulowania, mają zastosowanie do spraw w toku.
Należy dodać, że § 5 ust. 2 poprzednio obowiązującej uchwały z 9 lipca 2009r. również przewidywał odmowę zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w razie odmowy złożenia deklaracji o dochodach gospodarstwa wnioskodawcy.
Z tych wszystkich powodów skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oddalił skargę P. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2020 r. (nr [...]) o odmowie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu.